Õpetajate Leht

Kohalikke omavalitsusi tuleb senisest rohkem usaldada: riigi sekkumist kohalike omavalitsuste koolikulude maksmisse tuleb rohkem analüüsida

15. dets. 2017 Airi Mikli riigikontrolöri nõunik - 2 kommentaari

Airi Mikli.

Kuidas saab riik tagada, et iga inimese võimed oleksid välja arendatud parimal võimalikul viisil? Selle eesmärgi saavutamiseks peab haridus olema kättesaadav ja piisavalt kvaliteetne ning inimesel peab olema õigus, aga ühtlasi kohustus haridust omandada. Riik ja kohalik omavalitsus peavad hoolitsema selle eest, et eksisteeriks vajalikul arvul õppeasutusi, otsustava sõna lapse hariduse kohta saavad aga öelda tema vanemad.

Eelnevate lausetega saab kokku võtta peamised Eesti hariduse korraldamist puudutavad põhimõtted. Nende rakendamine eeldab tasakaalupunkti otsimist üksikisiku soovide ja ühiskonna jaoks õiglase ning jõukohase lahenduse vahel. Kuidas seda tasakaalupunkti leida, sellele pani taas kord mõtlema riigikohtu selle aasta 9. novembri otsus, millega rahuldati Jõelähtme valla taotlus ja tunnistati põhiseadusega vastuolus olevaks järgmine olukord: riik ei hüvita omavalitsusele, kus on olemas koolikohad kõigi oma koolikohustuslike laste jaoks, raha, mida omavalitsus peab maksma teistele omavalitsustele nende laste eest, kes õpivad teise omavalitsuse koolis.

Kes ja mille eest peab maksma?

Riigikohus on oma otsuse langetanud ja riik peab nüüd leidma mooduse, kuidas õigusvastane olukord lõpetada. Kuidas edasi minna – sel teemal võib mõtiskleda kasvõi seetõttu, et riigikohtunik Priit Pikamäe kirjutas otsuse kohta arvamuse, kus jõudis vastupidisele seisukohale: Jõelähtme valla taotlus oleks tulnud jätta rahuldamata.

Eriarvamuse keskne lähtekoht seisneb vastuses küsimusele, kas omavalitsuse kohustust maksta osa teise omavalitsuse kooli tegevuskuludest (kui tema laps õpib seal koolis) saab käsitada riikliku kohustusena. Riikliku kohustuse kandmisega seotud kulud tuleks omavalitsusele hüvitada seetõttu, et vald või linn ei peaks neid kulusid kandma kõigi omavalitsusliku olemusega ülesannete täitmiseks mõeldud rahast.

Seega tasub arutleda selle üle, mis ülesande täitmisega on omavalitsuste omavahelise arveldamise puhul tegemist ja kuhu ulatuvad omavalitsuse kohustuse piirid.

Kuna haridust ja selle rahastamist puudutavaid asjaosalisi on mitu, tuleb alustada aluspõhimõtetest: kuidas inimene saab avalikke teenuseid, kuidas jagunevad ülesanded riigi ja kohalike omavalitsuste vahel ning kuidas neid rahastatakse.

Selge on see, et munitsipaalkoolis õppiva lapse eest (olenemata sellest, kus kool asub) lapsevanem ei maksa − Eesti munitsipaalkoolis on haridus tasuta. Koolikoha peab lapsele tagama omavalitsus, kelle territooriumile lapse elukoht on rahvastikuregistri järgi registreeritud.

See, kuidas lapsele koolikoht kindlustada, on omavalitsuse otsus (eeldusel, et riiklik õppekava on täidetud); omavalitsuse ülesande täitmine seisneb otsuse tegemises, kus kool või koolikohad asuvad, aga ka paljude muude asjade otsustamises: kuidas toetatakse õpilase arengut, tagatakse õppekeskkond, turvalisus ja tervisekaitse. Nende otsustega seotud kulud moodustavad kokku kooli tegevuskulu, mis kaetakse omavalitsuse rahast, kuhu see koguneb peamiselt maksudest.

Jõelähtme valla taotluse põhisisust tulenev küsimus on laiem kui ainult see, kas mujal õppimisega seotud tegevuskulud peavad jääma riigi või lapse elukoha omavalitsuse kanda. Jõelähtme vallal on iga lapse jaoks koolikoht olemas – kas ja miks peab omavalitsus olukorras, kus laps õpib lihtsalt mujal, tema õppekoha kulusid n-ö topelt kandma? Lihtne vastus sellele küsimusele on: seadus näeb nii ette.

Tegelikult peaks vastus sõltuma sellest, kuidas käsitada omavalitsuse ülesande ulatust – kas ülesandele tuleb piir ette koos vallapiiriga? Kui olla seisukohal, et elukoht rahvastikuregistris seob lapse omavalitsusega ja valla piirid sealjuures ei loe (ning omavalitsuse hoolitsus peab neid ületama ka juhul, kui laps õpib mujal), siis ei ole riigil mingit põhjust n-ö topeltkoha kulude katmist omavalitsusele hüvitada. Kui aga jääda seisukohale, et valla piir on ka ülesande täitmise piiriks, peab maksmiskohustus olema riigil.

Riik peaks maksma kahel juhul. Esiteks siis, kui ta on selle kohustuse võtnud endale vabatahtlikult, sest peab vajalikuks, et kooli tegevuskulud ei pea jääma vaid koolipidaja kanda, kui seal õpib lapsi väljastpoolt omavalitsust. Ja teiseks: riik maksab oma olemuselt riikliku ülesande eest, leides, et koolide vahel liikumise võimalus on riiklik hüve. Esimesel juhul on omavalitsuslik ülesanne täidetud ja avaliku teenuse pakkumine seaduses ette nähtud ulatuses tagatud: omavalitsus rahastab oma halduspiirkonna munitsipaalkoole, määrab pere huve arvestades lapsele elukohajärgse kooli – kas siis enda või kokkuleppel teise omavalitsusega viimase territooriumil. Teiseks on riigi arvates lastele õppimisvõimaluste tagamine väljaspool elukohajärgset kooli riigi ülesanne ja riik peab omavalitsuse jaoks nägema riigieelarves ette hüvitise tegevuskulude arvlemisega seotud tegelike kulude eest. Siinjuures ei tohi unustada kahte asja. Esiteks, riiklike ülesannetena käsitatakse avalikke ülesandeid, mida põhimõtteliselt peab täitma riik ja millel puudub seos kohaliku kogukonna erihuvidega. Ja teiseks, üldhariduse andmine on õigustatult omavalitsuslik ülesanne ja seda täidetakse praegu valdavalt munitsipaalkoolides. Seega tuleb enne, kui riik maksma hakkab, selgitada välja maksmise asjakohane alus, mis vastab ülesande olemusele.

Kui palju peaks riik maksma?

Kui palju tuleb riigil omavalitsustele maksta, kui eeldada, et koolikoha tegevuskuludega arvlemine on oma olemuselt riiklik ülesanne? Kui eeldada, et tegevuskuludega arvlemine on riigi ülesanne, tuleb summa arvestamisel arvestada samuti kahe asjaoluga: riikliku ülesande täitmise eest tuleb omavalitsusele hüvitada kogu tegelikult kantud kulu ja riikliku ülesande panemine omavalitsusele ei tohi riigi jaoks olla vahend vähendamaks kulutusi oma ülesande täitmiseks.

Seega ei saa riik tegevuskulude hüvitamisel lähtuda valitsuse kehtestatud õpilaskoha maksumuse piirsummast (mis 2017. aastal on 88 eurot). Tegelikkuses erineb õpilaskoha maksumus omavalitsustes mitu korda.

Kuigi piirsumma kehtestamise mõte omavalitsustevahelises arvlemises seisnes selles, et üks omavalitsus ei pea maksma kinni teise omavalitsuse ebaefektiivset koolikorraldust, ei saa riik omavalitsusele riikliku ülesande kulusid hüvitades sellele põhimõttele toetuda ja peab kulud hüvitama täies ulatuses.

Kas vanemate soovid võivad olla piirideta?

Ilmselgelt on vanematel lapsele kooli valides otsustav roll, kuid valida saab vaid olemasolevaid võimalusi arvestades. Kui see nii ei oleks, tuleks n-ö eliitkoolide õpilaste arv korrutada kümnega ja kõik soovijad ei mahuks nendesse koolidesse ära. Kui tegemist pole lapse elukohajärgse kooliga, piirab seadus vanemate valikuvabadust vabade õppekohtade olemasoluga koolis. Milline on vaba õppekoht? Kuigi seadus seda otsesõnu ei defineeri, on omavalitsused oma õigusaktides selle mitmel juhul ise sõnastanud. Näiteks on seda kirjeldatud kui kohta klassis, mis on jäänud vabaks teeninduspiirkonnas elavatest lastest; mille sisustamiseks ei ole haridusasutusel vaja teha täiendavaid kulutusi ja mille täitmisel ei ületata lubatud õpilaste arvu klassis.

Selline määratlus on tegelikkusega kooskõlas ja viib tegevuskulude õiglase kandmise kontekstis olulise järelduseni: vaba õppekoha täitmine ei saa koolile tuua kaasa märkimisväärseid lisakulusid olukorras, kus kool võtab vastu lapsi, kelle elukohajärgne see kool pole.

Seega on omavalitsuste vahel arvlemine kooli tegevuskulude kandmisel pigem solidaarsuse küsimus ega ole üldjuhul vajalik selleks, et omavalitsuse ülesannete täitmisel ühe kulutusi teise omavalitsuse kandmata jäänud kulude arvel tasandada.

Arvlemise kohustus on pannud suurima surve omavalitsustele, kelle naabriks on suuremad keskused, mis lisaks töökohtadele ja töötajatele tõmbavad ära ka õpilasi. Selle ilming on ka nn eliitkoolid, mis riisuvad lähiümbruse tavakoolide n-ö koore helgemate peade näol.

Selle vältimiseks tuleb riigil pingutada, leidmaks lahendus, mis tugevdaks n-ö tavakoole ja paneks peresid uskuma, et iga elukohajärgne kool on võimeline lapse anded kõige paremal viisil välja arendama, mitte ei soosiks õpilasrännet. Selleks on riigil oma ülesanded ja hoovad − kehtestada haridusstandardid, korraldada õpetajakoolitust ning tagada keskne kvaliteedikontroll ja järelevalve.

Tegeliku õpilasrände kõrval tuleb lahenduste otsimisel arvestada ka rahvastikuregistris registreeritud elukoha ja tegeliku elukoha erinevust. Selle olukorra taustaks ei ole sageli mitte inimeste lohakus ega kasusaamise motiiv, vaid muutunud mobiilne elukorraldus.

Kas omavalitsused on võimelised oma ülesandeid ise või koostöös senisest paremini täitma? Küsimus ei ole retooriline, omavalitsuste võimekus ja võimalused ongi muutunud. Ainuüksi kooli tegevuskuludes väheneb haldusterritoriaalsete muudatuste tõttu omavalitsustevaheline arvlemine oluliselt põhjusel, et senised naabervaldade koolid asuvad nüüd sama omavalitsuse territooriumil.

Omavalitsused on haldusreformi käigus ise soovinud (ja ka riik on näinud uute omavalitsuste potentsiaali) saada juurde ülesandeid ja otsustamisõigust – omavalitsustele on pandud uus koostööülesanne maakonna arengu kavandamisel ja laiendatud nende koostöövorme, nt on omavalitsustel nüüd võimalik täita oma ülesandeid koostöös nii ühisametite kui ka ühisasutuste kaudu.

Olukorraga, kus vanem saab lapsele teise omavalitsuse koolis valida vaid vaba koolikoha või vahetab pere lapse kooliaastate jooksul oma elukohta, ei kaasne koolile märkimisväärseid lisakulusid. Muudes olukordades suudavad omavalitsused ise kokku leppida, näiteks kas koos kooli pidada on mõttekam või kas mõne lapse erivajadus või huvid on paremini tagatud teise omavalitsuse koolis (kas või koolivõrgu efektiivsema korraldamise huvides, leides lapsele koha koolis, kuhu jõudmiseks ei kulu tal rohkem kui 60 minutit).

Kohalikke omavalitsusi tuleb senisest rohkem usaldada – nad ongi selleks, et oma elanike vajadusi kõige paremal viisil rahuldada. Ja lõpuks, mille poolest erineb koolikohtade arvlemiskohustus lasteaiakohtade kulude arvlemiskohustusest, mis on samuti pandud seadusega omavalitsusele? Kas riik peaks ka need kulud edaspidi enda kanda võtma? Või tuleks pigem lahendust otsida hoopis huvihariduse näitest? Huvikoolides, kus samuti õpib lapsi eri omavalitsustest, on riik jätnud omavalitsustele võimaluse omavahelisi suhteid ise korraldada ja viimased on sellega hakkama saanud. Haridus- ja teadusministeerium peaks kohtulahendi täitmist alustama analüüsist, kuidas toetada esmajoones seda, et kodulähedases koolis saaksid kõik võimalikult hea hariduse ja et koolid, mis asuvad keskustest eemal, oleks linna heade koolidega võrdsel tasemel.


2 kommentaari teemale “Kohalikke omavalitsusi tuleb senisest rohkem usaldada: riigi sekkumist kohalike omavalitsuste koolikulude maksmisse tuleb rohkem analüüsida”

  1. Sõnn ütleb:

    Kuidas saab usaldada omavalitsust, kui seal töötavad haridusvaldkonna spetsialistidena “lihtsalt head tädid”, kellel puudub õpetaja kvalifikatsioon ja töökogemus ning ei oska näha ega mõista koolis toimuvat. Ja seoses sellega oma rolli täita omavalitsuses! Väga mõtlemapanev!

  2. Aimur Liiva ütleb:

    Riigikohtu otsusega üldiselt ei vaielda, aga antud juhul ilmselt võib teha väikeses möönduse, kuna ka Riigikohtu esimees ise jäi eriarvamusele. Kellegi elu see otsus lihtsamaks ega paremaks ei tee, tekitab hoopis segadust ja määramatust. Loomulikult on võimalik teostada arvlemist ka vabatahtlikult, st jätkata kahe või mitme omavalitsuse omavahelisel kokkuleppel senist süsteemi. Ja eriliselt naiivne on arvata, et kui riigilt see pearaha välja pressida, mis mujal käijate eest maksta on vaja, siis see nii jääbki. Kui riigieelarves on vaja selleks uus rida tekitada, võetakse kusagilt teiselt realt raha vähemaks ja samamoodi hariduse valdkonnast, mitte kaitsekulutustelt vms.

Kirjuta kommentaar

Õpetajate Lehel on õigus avaldada teie kirjutatud kommentaar paberväljaandes. Kommentaari pikkus ei tohi ületada 3000 tähemärki. Õpetajate Lehe kodulehe kommentaarid on modereeritavad ja avaldatakse pärast toimetamist hiljemalt kommentaari saatmisele järgneva tööpäeva hommikuks. Lehel on õigus jätta saadetud kommentaar kodulehel avaldamata. Iga kommentaari edastaja arvuti IP-aadress, sessiooni identifikaator ja kommenteerimise aeg salvestatakse andmebaasis. Õpetajate Leht ei vastuta kommentaaride sisu eest!