Riigihalduse reformist pääsu pole

2. mai 2013 Karl Kello - Kommenteeri artiklit

Kuni haldusreformi all mõistetakse üksnes kitsalt valdade liitmist/lahutamist, kohtab see omavalitsusametnike tõsist vastuseisu – neid ähvardab oht kaotada töö, poliitikud aga võivad seega vastutusest edukalt kõrvale nihverdada.

Et termin „haldusreform” ei kajasta kujunenud olukorda adekvaatselt, tuleks välja mõelda uus ja täpsem nimetus, mis oleks valdadele vastuvõetav. Üks korrektne võimalus on ka välja pakutud – riigihalduse reform.

Tsaaririigi ja sotsialismi pärand

Eesti vallad on nii tsaaririigi ja mõisakultuuri kui ka sotsialismiaja pärand, selgub Tartu ülikooli teadurite Erki Tammiksaare ja Taavi Pae põhjalikust ettekandest („Teadus ja poliitika 1938. aasta haldusreformi läbiviimisel”; 20.05 teaduste akadeemias toimunud arutelu „Eesti regionaalse arengu suundumused ja poliitikad”). Omavalitsusüksustena alustasid vallad 1866. aastal, tollal oli neid ligi tuhat. 1933. aastaks oli Eestis jäänud 369 valda, 1. aprillist 1939 jäi neid alles 248 – kahe allkirjaga jäi 121 valda vähemaks.

Riigihoidja otsusest 08.04.1938 on lugeda: „Edasilükkamatu riikliku vajaduse tõttu panen kehtima ja kuulutan välja dekreedina valdade piiride ühekordse korraldamise seaduse” (allkirjad: riigihoidja K. Päts, siseminister K. Eenpalu). 75 aastat tagasi välja kuulutatud haldusreform viidi läbi tugeval teaduslikul alusel. Walter Christalleri (1893–1969) uurimus oli andnud esimese teoreetiliselt põhjendatud metoodika tsentraalsete kohtade (meie mõistes tõmbekeskuste) ja nende tagamaa määratlemiseks.

Kolmkümmend Eestit

Kas nüüd on edasilükkamatu riiklik vajadus taas kätte jõudnud? Või on suur kiire juba möödas? Haldusreformi võimaldab ellu viia tugev poliitiline konsensus. Eesti ajal saavutati konsensus dekreediga. Riik tegi, nagu heaks arvas. Aga eks see olegi n-ö riigi kohus. Nii ehk teisiti, Eestit ootab ees möödapääsmatu riigihaldusreform. Seni aga käib hiiliv haldusreform: ametkonnad jagavad ruumi. Maakaardilt on leida rohkem kui kolmkümmend ametkondlikku Eestit (päästekeskused ja piirkondlikud politseiprefektuurid, maanteeameti ja keskkonnaameti regioonid, sotsiaalkindlustusameti pensioniametid, kiirabi teeninduspiirkonnad …).

„See on turumajanduse rakendamine riigihalduses, kus ametkonnad võitlevad ressursside eest ja paigutavad oma üksusi nii, nagu neile kasulikum on,” ütleb selle kohta TÜ regionaalplaneerimise dotsent Garri Raagmaa. Riigihalduse keskne küsimus peaks olema luua keskkond, mis toetaks ettevõtlust ja seega uute töökohtade loomist. Euroopa kogemus näitab, et alla kümne tuhande elanikuga piirkondades on nüüdisaegsetel ettevõtetel raske töötajaid leida. Aga kriitiline on ka kohaliku administratsiooni suutlikkus, võime investoritega suhelda. Ettevõtluse arendamise tugistruktuurid vajavad hea keeleoskuse ja ärikogemusega inimesi. Sellised spetsialistid tuleb ka kinni maksta.

Meie maakonnalinnad, mis veel majanduslikult päris kenasti kannavad, näiteks Võru, Viljandi või Rakvere, on praegu kõige vähem saanud arendusvahendeid suhtes, mis nad võiksid saada. Aga ressursse annab koondada ka kohtadel. Kui olemasolevad struktuurid (linnavalitsus, maavalitsus, omavalitsusliit, ettevõtluskeskus, kolledž, kutsekool …) koordineeritult tegutsema panna, võiksid need toimida need päris tublisti. Kõvasti üle kolmekümne kõrgharitud inimese – see on päris suur jõud, kui see töötab ühtse struktuurina ja motiveeritult strateegiliste teemadega. Umbes nii nagu Saaremaal.

Eesti riiki planeerib neli inimest

„Me vajame ennekõike – nii nagu 2011. a OECD raport rõhutas – riigihalduse reformi ühtsema riigihalduse suunas!” rõhutab Garri Raagmaa. Kui mõned riigiametid on ilmselt ülepaisutatud, siis teised struktuurid jälle alamehitatud. Eesti turismipoliitikat kujundab näiteks vaid üks tubli ametnik majandus- ja kommunikatsiooniministeeriumi kaubandustalituses. Tõsi, EAS-i turismiarenduskeskuses töötab üle 30 inimese, kes ju osalt ka poliitikakujundamisega tegelevad, kuid turism kui Eestile väga ülioluline valdkond vajab valitsuse tasandil ilmselt tugevamat seljatagust. On mitmeid riike, kus valitsuses on turismiminister. Teine näide: siseministeeriumi planeeringuosakonnas töötab vaid neli inimest. Nad peavad Eesti riiki planeerima, andma välja juhendeid, korraldama hankeid, koostama riiklikke dokumente, tegema järelevalvet ja osalema Euroopa koostöös.

Kui suudetaks järgida euroopalikke lähimus- (subsidiaarsus) ja partnerlusprintsiipe, oleks meie omavalitsuste positsioon märksa tugevam. Liigne tsentraliseeritus on tugevdanud nii keskvalitsuse kui ka omavalitsuste lühivaatelist pragmatismi. Nii on tehtud just Euroopa raha kasutades üksjagu rehepappi. Ka üksikisiku tulumaksu sai langetada tegelikult Euroopa regionaalarengu fondi raha arvelt. Ju öeldi, et tulumaksust kogunud raha küll väheneb, aga saate taotleda oma objektide jaoks euroraha. Nii oligi. 90% regionaalarengu rahast, mis oleks pidanud minema ennekõike majanduse restruktureerimiseks, läks elukondlike objektide (koolimajad, lasteaiad, muuseumid, kohalik keskkond) ehitamiseks/arendamiseks ning ainult kümme protsenti mingil määral ettevõtluse eelduste loomiseks.

Poolas jagavad euroraha vojevoodkonnad, rahajagamine on detsentraliseeritud, seega on neil ka enam huvi selle rahaga majanduse arengut toetada. Poola ongi viimasel ajal olnud piirkondliku arengu mõttes küllaltki edukas, regioonide majandusarengu erinevused on seal väiksemad kui Eestis. Poolas tehti 1990. aastate keskel suur haldusreform, mis tekitas kolmel tasandil territoriaalse halduse: umbes Eesti-suurused vojevoodkonnad, meie maakonna suurused poviatid ja Eesti suurvaldade mõõdus gminad.

Turu fetišeerimine: projektipõhisus vs programmipõhisus

Meil on jätkuvalt loodetud, et turusuhete rakendamine avalikus sektoris (nn uus avalik haldus – new public management) paneb selle paremini tööle. Aga turumehhanismid on tekitanud Garri Raagmaa sõnul avaliku ja erasektori piiril ülikonkuretsi ja formalismi vohamise. Missugune on parim projekt? – See, mis on paremini kirjutatud. Kes suudab kirjutada parema projekti? – Kogenud projektijuht, kes on neid juba kümnete kaupa vorpinud. „Meil on tekkinud tuhandete inimestega projektimajandussektor. Projektiklass, sajad ettevõtted, kes sellest kenasti kasu lõikavad. Asi on jõudnud nii kaugele, et võtab mingi firma projekti kaenlasse, läheb kuhugi omavalitsusse ja ütleb, et mul on teile pakkumine. Projektipõhisusega on selgelt üle piiri mindud. Põhjamaades sellist äärmust ei näe. Mis kõige hullem – see raiskab inimeste aega. Kui üks projekt kümnest saab raha, siis üheksa projektimeeskonda kulutasid asjatult nädala või kaks-kolm projekti koostamisele. Korrutame need nädalate inimeste, projektide ja taotlusvoorude arvuga ja saame müstilise koguse raisatud aega,” räägib Garri Raagmaa.

Projektiühiskond ja projektiklass

Eestis on oht muutuda projektimajandusest liiga sõltuvaks, tõdeb Raagmaa. „Oleme tekitanud suure majanduse, mis töötab tühja. Loovklassi asemel on meil projektiklass: kui loovklass tegeleb uue väärtuse loomisega, innovatsiooni, disainiga jne, siis projektiklass lihtsalt jagab olemasolevat rikkust ümber. Midagi loovat sealt ei tule, pigem vastupidi – üha hullem bürokraatia, kuigi selles sektoris töötavad väga võimekad kõrgharitud inimesed. Positiivne on vaid see, et meie projektiklass on euroraha kulutamises olnud üsna tubli, võrreldes näiteks bulgaarlaste või rumeenlastega.”

Tänapäeva kolmainsus: haridus, võim, ettevõtlus

Kui poliitikud ei tunneta probleemi (võttes näiteks halduse võimaliku mõju regioonide majandusarengule), siis sellega ka ei tegelda, sedastab dotsent Raagmaa. Probleemi taga on enamasti struktuurimuutus. Majandusstruktuur on akadeemik Urmas Varblase sõnul lihtsalt muutunud: töökohti ei ole enam ja avalikul võimul tuleb sekkuda, et need töökohad tekiksid. Turg vaatab sinna, kust rohkem tulu tõuseb. Avaliku võimu roll on tekitada võimalused, et turg hakkaks töökohti tekitama. Selleks on vaja (tekitada) institutsioone, millega suudetaks muutusi läbi viia. Garri Raagmaa toob Põhjamaade näite: ülikoolide paigutamine ääremaadesse. Mis oleks Joensuus või Oulus, Umeas või Tromsos, kui seal ei oleks ülikooli? Teadlik poliitika on vilja kandnud. Soomlaste oskuskeskuste meede on toiminud juba üle kümne aasta, see tähendab ülikooli/haridusasutuse, avaliku võimu ja ettevõtete kooslust. Kohapealne võim loob tingimused, ettevõtted loovad töökohad, ülikool tekitab inimkapitali ja ühtlasi toob uut teadmust ja tehnoloogiat sisse. Tehnoloogiasiire ääremaades ainult turupõhiselt ei toimi.

Suurendada polütsentrismi

TA uurijaprofessori Rein Ahase sõnul on riigi arengu ja konkurentsivõime seisukohalt oluline suurendada polütsentrismi. Põhjamaad on Euroopas selgelt kõige hajutatumad, sõnab Garri Raagmaa. Rootsis on läänide lõikes erinevus suhteliselt väike ja see on saavutatud pikaajalise poliitika tulemusena. Arusaadav, et Holland, mis on üks suur karjamaade ja kanalitega eraldatud lausaline linnastu, on hajutatud, aga fakt on see, ka Põhjamaad, kus elanikkonda on väga hõredalt, on suutnud ruumi suhteliselt ühtlaselt täita, tugevdades regionaalsete keskuste võimekust ja tagades ühiskonna arengu.

Kui loovklass tegeleb uue väärtuse loomisega, innovatsiooniga, disainiga jne, siis projektiklass lihtsalt jagab olemasolevat ümber.

————-

Ohtlik on lasta haldusreformil isevooluteed minna, väikeriigil eriti. Hiiliva haldusreformi peale loota ei saa. Teadlased suudavad halduskorralduse vajalikke muutusi põhjendada. Mobiilpositsioneerimine näitab, kust ja kuhu rahvas liigub. Kas teadlased saaksid ka haldusreformiga hakkama, kui läbiviimine neile usaldada?

Garri Raagmaa: „Ei saaks, kindlasti mitte. Haldusreform on alati poliitiline kokkulepe ja teadlasi on ohtlik seda tegema panna, sest nad võivad kalduda äärmustesse. Meil ei ole diktatuuri. See on ikkagi poliitiline otsus. Näiteks Taanis käis see suhteliselt kähku, mõne aastaga, aga seal tahtsid omavalitsused ise võimu juurde saada ja saadigi kokkulepe. Oli valitsuse ja omavalitsuste ühine huvi. Vastu oli ainult paar omavalitsust ja uus struktuur tekkis seal väga kiiresti.”

————


Kirjuta kommentaar

Õpetajate Lehel on õigus avaldada teie kirjutatud kommentaar paberväljaandes. Kommentaari pikkus ei tohi ületada 3000 tähemärki. Õpetajate Lehe kodulehe kommentaarid on modereeritavad ja avaldatakse pärast toimetamist hiljemalt kommentaari saatmisele järgneva tööpäeva hommikuks. Lehel on õigus jätta saadetud kommentaar kodulehel avaldamata. Iga kommentaari edastaja arvuti IP-aadress, sessiooni identifikaator ja kommenteerimise aeg salvestatakse andmebaasis. Õpetajate Leht ei vastuta kommentaaride sisu eest!