Meie klassid on väiksed nagu lasteaia sõimerühmad
Andrus Jõgi
Klasside alatäitumus on meie õpetajate madala palga üks peamisi põhjusi, tõdeb rahandusministeeriumi nõunik Andrus Jõgi.
Linnade ja valdade päevadel 17. märtsil esines intrigeeriva ettekandega rahandusministeeriumi kohalike omavalitsuste finantsjuhtimise osakonna nõunik Andrus Jõgi. Ta märkis, et OECD uuringute järgi on Eestis klassitäitumus algkoolis 15 õpilast, mis annab esitatud maade pingereas eelviimase koha – ainult Lätis on klassitäitumus veelgi madalam. Andrus Jõgi toonitas, et meie klassid on pea sama väiksed kui lasteaia sõimerühmad, ja rõhutas, et see avaldab mõju ka õpetajate palgale. (OECD raport „Education at a Glance 2015”)*
Miks on meil klassitäitumus nii madal?
Andrus Jõgi küsis, mida on siis tehtud valesti, ja arvas, et omavalitsusi on hoitud liiga range kontrolli all. See tähendab, et omavalitsustele antud haridustoetus on olnud sihtotstarbeline ja riik on rangelt kontrollinud, kas seda sihtotstarbelist raha on kasutatud täpselt nii, nagu ette nähtud. Kas näiteks riigilt õpetajate palkadeks antud raha on õpetajatele sendi pealt välja makstud. Samas on OECD pidanud sellist lähenemist ebaefektiivseks ning soovitanud kasutada üldotstarbelisi toetusi, mille puhul jääb omavalitsuste otsustada, kuidas nad riigilt saadud raha kasutavad.
Andrus Jõgi selgitas, et sihtotstarbelistel toetustel on siiski oma nišš – nad sobivad projektide ja alustatavate meetmete toetamiseks. Näiteks 2017. aastale on planeeritud huvitegevuse meede, milleks on ette nähtud 15 miljonit eurot. Kui see raha tõsta lihtsalt omavalitsuste tulubaasi, siis on tõesti karta, et huvitegevuse vallas suuri muutusi ei toimu, selgitas Jõgi. Sihtotstarbeline rahastamine paneks aga omavalitsused siin aktiivsemalt tegutsema.
Kui Norras taheti, et omavalitsused hakkaksid pakkuma lasteaiateenust, siis andis riik omavalitsustele selleks just sihtotstarbelist toetust, et kogu raha läheks otseselt lasteaiakohtade loomiseks. Kui kohad olid juba olemas ja süsteem toimis, muudeti riigi toetus omavalitsustele üldotstarbeliseks.
Eestis on umbes kolmandik omavalitsuste rahast riigi toetused ja suurem osa neist on sihtotstarbelised, olgu see siis haridustoetus, kohalike teede hoiu toetus, toimetulekutoetus, vajaduspõhine peretoetus vm.
Kuidas on mujal maailmas?
Koole pole suletud mitte õpetajate palga tõstmise nimel, vaid põhjusel, et õpilased on saanud otsa. Foto: Raivo Juurak
Andrus Jõgi märkis, et Euroopas on maid, kus riik annab koolidele raha otse, ilma omavalitsuste vahenduseta – näiteks Saksamaa, Hispaania, Itaalia. Samal ajal teistes maades annab riik raha omavalitsustele ja need annavad selle edasi oma koolidele – nii on näiteks Inglismaal, Põhjamaades, Baltimaades. Samas eraldatakse omavalitsustele raha erinevalt.
Näiteks Põhjamaades eraldab riik omavalitsustele üldotstarbelist toetust, mille puhul ei ole omavalitsustele ette kirjutatud, kui palju peab kuluma raha kohalikele teedele, haridusele, vallavanema palgaks jne. Põhjamaades võib omavalitsus maksta õpetajatele palka näiteks ka tulumaksu või maamaksu laekumisest, kuidas talle paremini sobib. Omavalitsus otsustab ise, kui palju riigi toetusest läheb tal õpetajate palkadeks, tugiteenusteks, küttekuludeks, pikapäevarühmadele jne.
Seevastu Eestis on omavalitsustele väga täpselt ette kirjutatud, kuhu riigilt saadud raha peab kuluma. Selle poolest on Eesti Euroopas ainulaadne maa, toonitas Andrus Jõgi. Kõigis maades, kus riigi toetus on ainult üks allikas õpetajate palkade rahastamisel, laekub see raha omavalitsustele üldtoetusena. Eesti rakendab ainsana omavalitsusi rahastades skeemi, mida rakendavad need riigid, kus õpetajale palga tagamist nähakse riigi vastutusena.
Eesti koole on rahastatud mitut moodi
Andrus Jõgi tõi välja, et läbi aastate on koole rahastatud mitme mudeli põhjal.
1997/1998. õppeaastal oli Eestis ühe õpetaja koha 19 õpilast. See oli aeg, kus ministeerium kandis õpetajate palgaraha normatiivide alusel koolidele üle otse, omavalitsuste vahenduseta.
2000/2001. õppeaastal hakati koolidele haridustoetust andma omavalitsuste kaudu. Lähtuti koefitsientide mudelist. Lihtsustatult öeldes said väiksemad maakoolid koefitsientide järgi kuni kaks korda rohkem raha kui suured linnakoolid. See uus süsteem endaga pööret kaasa ei toonud – õpilaste arv ühe õpetaja kohta langes jätkuvalt.
2008. aastal tuli ühe õpetaja kohta kõigest 12 õpilast ja siis rakendati jälle uut, võimekuspõhist mudelit. Selle puhul arvestati välja, kui palju lisaraha on mingi piirkonna koolile vaja ehk kui palju tühje kohti klassis tuleb seal kinni maksta jne. Ka see mudel ei ole klassitäitumust suurendanud.
Andrus Jõgi märkis, et mõni aeg tagasi käis riigikogus põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse muutmise eelnõu, millega kavandati rakendada uuesti koefitsientide süsteemi – seekord soodsamate koefitsientidega. Ümbersuunatava raha maht oleks selle lähenemise korral olnud umbes kaks miljonit eurot. See tundub olevat suur summa, kui aga arvestada, et hariduse valdkond saab kokku 220 miljonit, siis väike. Mida muudaks ainult kahe miljoni ümberjaotamine, küsis Jõgi.
Miks lihtsustatud loogika alt veab?
Lihtsustatult võttes tundub, et võimalikult täpsed ettekirjutused peaksid andma kõige parema soovitud tulemuse, märkis Jõgi, kuid paraku ei ole nii läinud. Milles on põhjus? Peamiselt ikka selles, et omavalitsustel pole olnud haridusraha kasutamises mingeid õigusi. Kui maa- ja tulumaksust laekunud summade puhul arutab omavalitsuse volikogu põhjalikult, kuhu raha suunata, et süsteem oleks tõhus, siis haridusraha puhul on selle kasutus juba ette ära määratud. Riigilt laekuvad haridusele mõeldud summad lähevad nagu mööda toru omavalitsustest läbi otse koolidele, ütles Andrus Jõgi.
Jõgi arvates on just siin üks oluline põhjus, miks omavalitsused ei ole motiveeritud pooltühje koole sulgema ja õpilaste arvu klassides suurendama. Kui vallal on mitu kooli ja üks neist suletakse, siis vald sellest kasu ei saa, see on talle suures piiris nullsumma mäng, toonitas Jõgi. Esiteks ei tule suur osa suletud kooli õpilastest allesjäetud kooli, vaid siirdub linnakoolidesse. Omavalitsusel tekib lisakulu õpilaste linnakooli transportimise näol, ta peab leidma mingi kasutuse tühjaks jäänud koolihoonele või selle lammutama jne. „Maakooli ei suleta raha puudumise tõttu, vaid sellepärast, et õpilased saavad lihtsalt otsa,” toonitas Jõgi.
Aga miks suured linnad, nagu Tallinn, Tartu, Kohtla-Järve, Narva, ei kasuta raha mõistlikumalt? Kui Tallinnas kool suletakse, siis laps ei lähe ju Tartu või Pärnu kooli. Põhjus on selles, et suurte linnade koolides on õpetajate palk juba praegu keskmisest kõrgem ja palgatõusu huvides pole vaja koole sulgeda ega muud ette võtta. Kui omavalitsused saaksid kooli sulgemisest vabanevat raha kasutada muude teenuste, näiteks varajase märkamise, tugisüsteemide, abiõpetajate palkamise, pikapäevarühmade arendamiseks, siis see motiveeriks omavalitsusi küll õpilaste arvu ühe õpetaja kohta suurendama. Paraku seda võimalust pole ja linnakoolide juhid saavad hoida oma madala täitumusega kooli lahti argumentidega, et nad saavad riigi ette nähtud pearahaga hakkama. Nad hoiatavad, et lapsevanemad hakkaksid protesteerima, tekiks asjatuid konflikte jne. Kui omavalitsusel on võita vähe, aga kaasnevaid probleeme palju, siis jäävadki vajalikud muudatused tegemata.
Põhjamaade kogemus
Kõik Põhjamaad on käinud läbi sellesama tee, mis Eesti viimase 20 aastaga. Tänaseks on nad saanud siiski aru, et üldotstarbeline toetus on sihtotstarbelisest palju efektiivsem. Taanlased ütlevad, et tagasiminek sihtotstarbelistele toetustele on igal juhul välistatud.
Andrus Jõgi täpsustas, et kui Soome riik muutis hariduse sihtotstarbelise toetusskeemi üldotstarbeliseks, panid Soome omavalitsused paarikümne aasta jooksul kinni pea pooled oma koolidest ehk peaaegu kaks tuhat kooli. Kusjuures see juhtus heaoluriigis, toonitas Jõgi. Eestis ja Lätis on seevastu kõige vähem õpilasi klassis OECD koostatud riikide võrdlustabeli kohaselt. Soomes on klassitäitumus algkoolis 30% suurem kui meil. See on suur vahe, toonitas Jõgi ja küsis, kas Eestil ei oleks põhjust Põhjamaadelt õppida. OECD soovitas Eestil juba 2011. aastal hariduse sihtotstarbelisest rahastamisest loobuda ja minna üle omavalitsuste üldotstarbelisele rahastamisele.
„Ei ole põhjust tunda hirmu, et sellega algab väikeste maakoolide sulgemine,” ütles Andrus Jõgi kuulajatele. Tema arvates tuleks just linnades osa koole sulgeda, sest peamiselt linnakoolid määravad klassitäitumuse taseme Eestis. Pealegi ei vähendaks linnas koolide arvu vähenemine hariduse kättesaadavust.
Kui haridustoetus oleks üldotstarbeline …
Kohalikud omavalitsused hakkaksid haridusraha kohe palju otstarbekamalt kasutama, kui toetus oleks üldotstarbeline, ilma täpsete ettekirjutusteta, rõhutas Jõgi. Omavalitsused küsiksid kohe, kas on mõtet pidada kooli, kus on ainult 12 õpilast ühe õpetaja kohta, ja hakkaksid otsima kokkuhoiuvõimalusi. Ka varajasse märkamisse ja muudesse tugisüsteemidesse panustamine aitavad märkimisväärselt raha säästa ning selle arvelt õpetaja palka tõsta. Andrus Jõgi tõi jälle näite Norrast – seal on andnud iga lasteaias hariduslike erivajaduste märkamisse ja lahendamisse paigutatud kroon ühiskonnale tagasi kaheksa krooni. Nimelt lähevad paljud varakult abi saanud erivajadustega lapsed siis tavaklassi, mitte kulukatesse HEV-laste eriklassidesse.
Täna kontrollib riik, kas omavalitsused oskavad raha ära kulutada, ja pole kahtlustki, et seda nad oskavad, ütles Jõgi. Aga selle asemel peaks olema olulisem tulemuste saavutamine ning kohalike omavalitsuste vastutus saavutatu ees peaks olema suunatud mitte riigi, vaid kodanike suunas. See eeldab omavalitsustelt juba palju suuremat leidlikkust, ettevõtlikkust ja julgust, kuid annab ka palju paremaid tulemusi.
* http://dx.doi.org/10.1787/888933284429
HARIDUS- JA TEADUSMINISTEERIUMI KOOLIVÕRGUPROGRAMM 2016-2019
Eesmärk on õpilaste arvu vähenemist arvestav ja kaasava hariduse põhimõtetest lähtuv koolivõrk, mis tagab võrdse ligipääsu kvaliteetsele haridusele kõigis Eesti piirkondades.
- Enam kui 100 miljoni euroga toetatakse tugevate ja valikuid pakkuvate maakondlike riigigümnaasiumide loomist. Riigigümnaasiumeid luuakse kokkuleppel omavalitsustega ning eesmärk on, et aastaks 2020 oleks riigigümnaasium igas maakonnakeskuses ja suuremas linnas.
- Omavalitsused saavad taotleda kokku üle 100 miljoni euro põhikoolide taristu korrastamiseks, et väheneksid kulud haldusele ning vabaneks raha, mida panna hariduse sisusse.
- Ca 16 mln eurot investeeritakse haridusliku erivajadustega lastele mõeldud koolide võrgu korrastamiseks ja õppetingimuste parandamiseks.
- Enam kui 9 miljonit eurot saavad omavalitsused ja erakoolide pidajad taotleda toetust kaasavat haridust edendava taristu kohandamiseks.
KOMMENTAARID
Reemo Voltri
Reemo Voltri, Eesti haridustöötajate liidu esimees:
Haridustoetus peab jääma kindlasti sihtotstarbeliseks. Kui mõni aeg tagasi uuriti, kas omavalitsused kannavad õpetajatele ette nähtud raha täies mahus koolidele üle, siis selgus, et päris paljud seda ei teinud. Aga miks me peame uskuma, et see suhtumine edaspidi muutub? Miks omavalitsused on nii väga huvitatud, et riigi eraldatav raha oleks üldotstarbeline? Ikka selleks, et saaks seda raha kuskil mujal kui hariduses kasutada, näiteks teid parandada jms. Riigilt eraldataval rahal peab olema hariduse silt küljes, see on minu kui haridustöötajate liidu esimehe kindel seisukoht.
Andres Pajula
Andres Pajula, Tallinna haridusameti juhataja:
Haridustoetus tuleks muuta üldotstarbeliseks. Siis annaks haridusamet koolidele raha kätte ja ütleks, et raha on siin ja teie ülesanne õppekava täita. Mitu õpilast teil seejuures klassis on, kui palju rahvast te tööle võtate, missugused on palgad – see kõik jääb teie enda otsustada.
Paraku on meil täna päris palju mikromanageerimist. Haridustoetus on jagatud kolmeks: põhikooliõpetaja, gümnaasiumiõpetaja ning direktori palgaks. Õpetajal ei ole enam koormusnormi, koolis ei tehta enam vahet, mitu tundi annab õpetaja põhikoolis, mitu gümnaasiumis. Aga rahandusministeeriumi raamatupidamisjuhendid nõuavad endiselt selle väljatoomist.
Klasside alatäitumuse taga on samuti riigi ülereguleerimine – PGS-i järgi on klassitäitumuse ülemine piir 24 õpilast. Kui 1998. aastal oli klassis keskmiselt 19 õpilast, küllap siis ka sellepärast, et klassitäitumuse ülemine piir oli tollal 36 õpilast. Põhjamaades ei ole klassitäitumusele ülempiiri, seal on mõnes klassis üle 30 õpilase, teises ainult kümme – vastavalt õpilaste eripärale.
Nõus pole ma Andrus Jõgi väitega, et suured linna ei püüa klassitäitumust suurendada. Tallinnas on see põhikooliastmes üle 22 õpilase. Viimane madala klassitäitumusega kool, mis tänavu suletakse, on Sikupilli kool. Viimase kümne aasta jooksul on Tallinnas õpilaste arv vähenenud seitsme-kaheksa tuhande võrra, koolikohti aga oleme vähendanud üle kümne tuhande.
Võrdlused klassitäituvuse alusel pole rahastamise kontekstis kohased, sest mõnes riigis tegeleb klassiga samal ajal mitu õpetajat korraga.
Võrreldav on see mitu õpilast on on haridussüsteemis ühe õpetaja kohta ning selles võrdluses on Eesti OECD riikide seas täiesti keskmine. Andmed järgnevalt viidatud dokumendi 11. leheküljel:
Table D2.2. Ratio of students to teaching staff in educational institutions (2012)
http://www.oecd.org/edu/EAG2014-Indicator%20D2%20(eng).pdf
” PGS-i järgi on klassitäitumuse ülemine piir 24 õpilast.”
Miks on siis paljude Eesti koolide põhikoolide klassides 30 õpilast?
Seda kontrollida on ju väga lihtne?
OECD Education at glance 2015 aruande kohaselt jääb Eesti OECD keskmisest maha ka õpilase ja õpetavate töötajate suhtarvult, olenevalt kooliastmest 14%-27%. http://www.oecd.org/edu/education-at-a-glance-19991487.htm
Elektrikulu aitab kokku hoida nii säästlikemate lampide kasutusele võtmine kui enamiku ajast pimedas istumine. Kogukulu mõttes saab mõlema meetmega jõuda samale tulemusele, küll aga oleks siin raske rääkida ühesugusest tulemusest saavutatud kvaliteedi ja raha tõhusa kasutamise vaatenurgast.
Madalat klassi täitumust ei saa vaadata kui sobivat alternatiivi keskmiselt kõrgema klassitäitumuse ja tugeva tugivõrgustikuga lahendustele. Kvaliteedi ja rahalise tõhususe osas ei anna need kaks “lähenemist” välja sama tulemuse. Tuleb vaadata ka, mis on õpilase õpetaja keskmise suhtarvu taga ning kas tänasest veidi kõrgem klassi täitumus meie tänases süsteemis (kus puuduvad nt abiõpetajad) rööviks mingeid suuremaid väärtusi meie tänasest süsteemist ära. Võimalikku kokkuhoidu ei ole vaja hoiustada, vaid selle najal saab nt suurendada koolis teiste meetmete osakaalu. Õpilase/õpetavate töötajate suhtarv tulemusena ei pruugigi palju muutuda, küll aga saab nii parandada rahaliste vahendite kasutamise tõhusust kui hariduse kvaliteeti.
Pealegi ei tähenda meil keskmine õpilase õpetaja suhtarv seda, et see on ühtlaselt saavutatud. Lapsevanemana mind kuidagi ei lohuta see, et kui minu laps käib kõrge täitumusega tavalises linnakoolis, kus puuduvad abiõpetajad, siis riigi keskmine näitaja näitab väga toetavat koolisüsteemi, kuna kuskil mujal on hunnik keskmisest väiksema täitumusega koole.
Enamuse Euroopa riikide õpilaste-õpetajate arvu suhe on siiski enam-vähem samasugune nagu Eestis. Peamine probleem on ikka selles, et hariduse rahastamine ühe õpilase kohta on meil SKP suhtes OECD keskmisest 29-32% madalam (sõltuvalt kooliastmest). Seda fakti ei mõjuta kuidagi see, mitu õpilast meil õpetaja kohta on.
Ja ometi on teada, et efektiivseks õpetamiseks peaks klassis olema maksimaalselt 10-12 õpilast. Siis on õpetajal võimalik süveneda kõigisse lastesse ning lapsed saavad sellest rohkem kasu. Aga mis me siis laste heaolust räägime – meil on ju RAHA oluline!