Teaduse rahastamine pärast aastat 2020: kas võrgustikke võiks senisest paremini kasutada?

11. nov. 2016 Kadri Ukrainski TÜ professor - 2 kommentaari
TÜ teadus- ja innovatsioonipoliitika professor Kadri Ukrainski pidas 18. oktoobril Tartu ülikooli aulas inauguratsiooniloengu „Konkurents, stiimulid ja ratsionaalsus teaduse rahastamises”. Loengut on võimalik järelvaadata UTTV-s. Foto: Andres Tennus

TÜ teadus- ja innovatsioonipoliitika professor Kadri Ukrainski pidas 18. oktoobril Tartu ülikooli aulas inauguratsiooniloengu „Konkurents, stiimulid ja ratsionaalsus teaduse rahastamises”. Loengut on võimalik järelvaadata UTTV-s. Foto: Andres Tennus

 

Keegi ei kahtle, et teadust on vaja rahastada suures osas avalikust rahakotist. Rahastamis­viiside valiku keerukus seisneb selles, et rahastaja soovib tagada teadlaste tegelemise ühiskonna jaoks oluliste probleemidega; samuti valivad ülikoolid teadust tegema parimad teadlased ning teadlased annavad endast parima teaduslike probleemide lahendamiseks. Seejuures on vaja piiratud info ja raha tingimustes otsustada, missugust teadust ja kuidas rahastada.

Eeltoodud probleeme arvesse võttes on eri riikide rahastajad vähendanud teaduse nn pimesi rahastamist ülikoolide ja teadusasutuste baasfinantseerimise kaudu ning valinud rahastamiseks järjest enam eri stiimulitele tugineva projektipõhise lähenemisviisi, mis Eestis on kujunenud rahastamise valdavaks meetmeks. Selle tulemustest on palju räägitud, kuid üheks olulisemaks on kujunenud teaduse mittevastavus ühiskonna ootustele nii temaatilises kui ka rakenduslikkuse mõttes.

Kuidas saavutada teaduse joondamist ühiskonna eesmärkidele?

Üks võimalus on delegeerida otsustusõigus võrgustikele, kus ei püüta enam manipuleerida teadlasi, ametnikke ja ka ettevõtteid stiimulitega. Selle asemel luuakse nende jaoks koostoime raamistik, mille kaudu püütakse vähendada tehingukulusid süsteemide ja distsipliinide koostööks.

Kuigi sellise rahastamisviisi puhul võib üldise (sh temaatilise) uurimisküsimuse ette anda, on sisuline otsustus- ja tegutsemisõigus võrgustikul, kes toimetab ilma rahastaja otsese mõjuta. Sellise rahastamismudeli rakendamine eeldab märkimisväärset usaldust nii teadussüsteemi kui ka võrgustiku liikmeks olevate ametnike ja ettevõtete vastu kogu ühiskonnas, sest tulemuste hindamine piirdub võrgustiku toimimise kvaliteedile (ehk protsessile) hinnangu andmisega. Võrgustiku kaudu rahastamine sisaldab palju vähem kontrolli ja otsustamisega seotud kulusid ning suurendab potentsiaalseid tulusid nii teadlaste kui ka teiste võrgustiku liikmete jaoks. Võib eeldada, et teadlased joonduvad paremini ühiskonna ja poliitikakujundaja vajadustest lähtuvalt ning väheneb ka moraaliriski probleem, st teadlased annavad endast parima ühiskonna probleemide lahendamiseks.

Mida tuleks sellise võrgustiku puhul arvestada?

Tänase parima teadmise kohaselt peaks see võrgustik järgima teadmuse loomise protsessi järgmisi aspekte.

  • Tuleb aktsepteerida, et tegevuse täpset suunda/teemat ei ole võimalik ja ka vajalik võrgustikku planeerides ette ennustada.
  • Kuna lahendatavad probleemid nõuavad eri teadusvaldkondade ja osapoolte panust, peab võrgustik toimima holistiliselt ja püüdma valdkondi integreerida.
  • Võrgustiku piirid ja ülesehitus peavad olema kogu tegutsemisaja vältel muudetavad. Võrgustik ise peab tekkivaid koostöösuhteid pidevalt jälgima ja töökorraldust kohandama.
  • Kõigi võrgustiku teemaga seotud osalejate/partnerite kaasamine on oluline, vastasel juhul ei saa võrgustik oma eesmärki täita.
  • Partnerid peavad teiste osapoolte (sh teadlaste) suhtes olema nõudlikud, et nii teadmuse loomise protsess kui ka tulemused vastaksid ootustele.

Kas see on vaid teoreetiline kontseptsioon?

Eri riikides ja ka Euroopa Liidu tasandil on teaduse rahastamiseks seesuguseid võrgustikumudeleid kasutatud. Siinkohal võiks arutleda Eesti seniste katsetuste üle, kus rahastamine on delegeeritud võrgustike loogika kaudu. Neis näidetes on teaduse ja ühiskonna suurem ühisosa olnud võrgustiku loomise eesmärk: tehnoloogia arenduskeskused (TAK-id), riiklikud programmid (RP-d) ning teadus- ja innovatsioonipoliitika seire programm (TIPS). Selle artikli aluseks ei ole originaaluuring, vaid võetakse kokku riigikontrolli raportid („Riigi tegevus teadus- ja arendustegevuse võtmevaldkondade edendamisel” (2012); „Innovatsiooni toetusmeetmete mõju ettevõtete konkurentsivõimele” (2014)), „TAI strateegia täitmise hindamine” (Ukrainski, K., Tänav, T., Karo, E., Kirs, M., Lember, V., Kalvet, T., Kelli, A., Vallistu, J. ja Varblane, U. (2015); „Eesti teadus- ja arendustegevuse ning innovatsiooni strateegia 2007–2013 täitmise analüüs”), kuna vastav analüüs tegelikult puudub. Kõigi nende katsetuste tegelik mõju avaldub pikaajalisemalt, kui praegu on võimalik öelda. Tehnoloogia arenduskeskused jätkavad (väiksemas mahus) tööd, riiklikud programmid sarnasel kujul ei jätka ning teadus- ja innovatsioonipoliitika seire programm on võrgustiku põhimõttel töötamise lõpetanud. Paistab, et eelmise perioodi kogemus võrgustikupõhisest rahastamisest on olnud kehv ja sellest on pigem loobutud. Samas on vähemalt teaduspoliitika analüütikute arvates sellisel rahastamisviisil suurem potentsiaal, mistõttu tuleks seda kogemust põhjalikumalt analüüsida, et seda saaks näiteks pärast 2020. aastat ka meetmetes arvestada.

Millele viitavad senised analüüsid?

Tehnoloogia arenduskeskuste puhul oli eesmärk ettevõtete ja teadusasutuste strateegilise teadusarenduskoostöö toetamine, eelarve oli 59 miljonit eurot (2007–2013) ning kavandatav eelarve 40 miljonit eurot (2014–2020). Tehnoloogia arenduskeskustes ei ole olnud võrgustikku planeerides uurimisprobleeme täpselt ette ennustatud ning võrgustik talub ootamatut/juhuslikku arengut ja ka läbikukkumisi. See õigustab ka avalikku rahastamist, kuna keerukamate ja riskantsemate uurimisprobleemide püstitamine tehnoloogia arenduskeskuste sees ei oleks võimalik, kui see peaks end ise ära majandama. Samas on tehnoloogia arenduskeskused korraldatuna organisatsiooni/ettevõtte vormis muutunud suletuks, mistõttu näevad ülikoolid neid pigem konkurentidena. Teisest küljest on ka võrgustiku piirid ja ülesehitus muutunud liiga staatiliseks ning see põhjustab mõne osalejate grupi (nt ettevõtete) huvide domineerimise. Võrgustiku sisemine juhtimine on tugevnenud, kuid kuna osalejate esindatus on suhteliselt kitsas, siis ei täida see laiemaid ühiskondlikke eesmärke, milleks on ellu kutsutud. Tervikuna on see siiski vaadeldud näidetest edukaim.

Riiklike programmide eesmärk oli toetada võtmevaldkondade kaudu majandusarengut pikaajalise eelarvega ca 46,4 miljonit eurot perioodiks 2007–2013. Riiklike programmide käivitamine venis, kuna võrgustike eesmärki ja riigi huvi püüti piiritleda, hiljem täpsustus huvi kitsama fookusega programmide kaudu võrgustiku sees (TerVe, KE­STA, IKT) ning ülejäänu asendati avatud taotlusvoorudega, kus domineeris teadlaste huvi. Riiklike programmide organiseerimine hilines ja sisutegevusteks jäi vähe aega. Jättes võrgustikule vabad käed, oleks tulemus olnud kindlasti parem. Materjalitehnoloogia riikliku programmi puhul ei suudetud leida tööstuse poolt partnereid. Programmijuhid sõltusid osalevate asutuste finantsotsustest, seega ei olnud võrgustik välistest eesmärkidest sõltumatu. Samuti hindasid projekte võrgustikuvälised asutused, mistõttu võrgustikul oli keeruline eesmärke seada/muuta ja täita. Tegevuste pideva rahastamisega oli probleeme, kombineeriti teiste meetmete, sealhulgas programmivälise riigihanke kaudu. Võib öelda, et riiklike programmide meede oli kõigist näidetest kõige kehvemini korraldatud, kuna võrgustikku kas ei tekkinudki või ei antud sellele sisuliselt võimalust oma tegevusi juhtida.

Teadus- ja innovatsioonipoliitika seire programmi eesmärk oli teadus- ja innovatsioonipoliitika kvaliteedi tõus eelarvega 1,2 miljonit eurot perioodil 2011–2015. Temaatiliselt lepiti programmi alguses kokku avaliku sektori osalejate ja teadlaste vahel ning hiljem teemasid muudeti ja kohandati, kui selleks tekkis vajadus. Probleemiks kujunes see, et võrgustik töötas eri teemade lõikes erineva kvaliteediga, samas nõrgad ja tugevad tulemused olid osaliste jaoks siiski selged, ilma et keegi oleks neid indikaatorite alusel eraldi hinnanud. Rahastaja jaoks tekkisid seega sisulised argumendid ka rahastuse suunamiseks, võrgustiku muutmiseks jne. Probleemseks jäi osalejate piiratud kaasamine nii teadlaste, teadusasutuste kui ka avaliku sektori poolel (vaid haridus- ja teadusministeerium ja vähemal määral ka majandus- ja kommunikatsiooniministeerium), ettevõtete ja kolmanda sektori kaasamine oli samuti nõrk.

Kokkuvõtteks

Kõigis näidetes jäi puudu arvestamisest paljude aspektidega, mis iseloomustavad praegust võrgustikupõhist teadmuse loomist. Ebakindlust ja riski arvestati mingil määral tehnoloogia arenduskeskustes ning teadus- ja innovatsioonipoliitika seire programmis ning väljakutseid teadlastele esitati rohkem tehnoloogia arenduskeskustes. Ülejäänud aspektid jäid kõigis näidetes nõrgaks, kuna ei arvestatud teemade mitmetahulise käsitlemisega, ei kaasatud piisavalt eri osapooli ega valitud võrgustikule sobivat mastaapi ja korraldust.

Riiklike programmide õppetunniks on see, et võrgustikupõhise meetme puhul tuleb vastutus anda võrgustikule ja tagada selle sõltumatus, jälgides seejuures, et kõik vajalikud osalejad oleksid kaasatud. Sisuline tegevus ja temaatiline määratlemine tuleb usaldada võrgustikuliikmetele ning tagada varasemalt kokkulepitud rahastus. Tehnoloogia arenduskeskused viitavad vajadusele jälgida, et võrgustik esindaks kõigi osalejate huve ja keegi partneritest ei hakkaks domineerima või asendama osalejate põhitegevusi. Struktuurivahendite kontekstis sobib programmilaadne meede kõige paremini, kuid osalejate ring selles tuleb määratleda senisest oluliselt laiemalt. Kui riigikontroll näeb vastutuse panemist konkreetsele asutusele, siis võrgustiku puhul saab see olla pigem osalevatel asutustel kollektiivselt, et nii kulud/riskid kui ka kasud jaotuksid proportsionaalselt.