Puuetega lapsed võivad jääda valitsuse rahamängude rataste vahele
Riigi kohus on tagada, et asjad toimivad hariduses kõikide laste jaoks, olgu puudega või puudeta, ühtselt heal tasemel kogu Eestis. Foto: Tiina Vapper
Tiina Kangro
Mõned nädalad tagasi toimus üritus, kus lapsevanemad ja pedagoogid-terapeudid arutasid erivajadustega laste koolihariduse probleeme. Haridusministeeriumi esindaja teatas mures osavõtjatele hea uudise: juba uuel aastal suunab ministeerium erivajadustega laste haridusse täiendavad 21,4 miljonit eurot. Aplaus oli selle peale meeletu. Kellelgi ei tulnud aga pähe küsida, mis rahast käib jutt ja millega see kõik seotud on.
Juulis, keset pedagoogide puhkuseaega, saatis haridusministeerium kooskõlastusringile põhikooli- ja gümnaasiumiseaduse (PGS) muudatuste eelnõu, millega tahetakse anda kogu erivajadustega laste põhihariduse korraldamine koos rahaga üle kohalikele omavalitsustele.
Eelnõu oli pehmelt öeldes üllatav, sest vähemalt viis-kuus viimast aastat on liigutud täpselt vastupidises suunas: riikliku vastutuse suurendamise poole. Nüüd siis äkitselt kannapööre. Samal ajal veendakse KOV-e gümnaasiumeid riigi vastutusele üle andma. Mis toimub?
Ministril on tuli takus: tarvis on, et riigikogu võtaks PGS-i muudatused vastu lausa ülihelikiirusel, juba enne aastalõppu, et uued pügalad hakkaksid kehtima 1. jaanuarist.
Septembri lõpus plaani riigikogu kultuurikomisjoni ja sotsiaalkomisjoni ühisel istungil tutvustamas käies alustas Mailis Reps oma esinemist umbes nii: see on ammu oodatud eelnõu ja kui te seda kiirelt ei menetle, jääb teie hingele, kui koolid riigieelarvest tugispetsialistide jaoks miljoneid ei saa!
Mis eelnõuga muutuks?
Vastavalt eelnõule kustutataks PGS-ist § 2 lõige 4, millega riigi õlgadelt langeb kolinal kohustus asutada ja pidada erikoole keerulisemate puudeliikidega lastele (meele- ja vaimupuue, tundeelu- ja käitumishäired jt). Iga KOV-i kohustus oleks siis ise vaadata, milliseid koole ta peab, ja iga koolidirektori määrata jääks, kas tema koolis tegutsevad erivajadustega õpilastele eriklassid ja -rühmad või õpetatakse puuetega lapsi tavaklassides, peetakse koduõppel vms.
Seadusest kustutataks ka § 51, mis seab piirid erivajadustega laste klasside suurusele, samuti kaoks säte üks ühele õppe kohta – iga lapse kodukool saab täieliku vabaduse kohapeal otsustada, millistes tingimustes lapsi õpetada.
Muutuks ka õppenõustamise süsteem. Iga omavalitsus hakkaks seda korraldama oma äranägemisel n-ö koolivälise nõustamiskomisjoni kaudu. Kuigi esialgu säilivad ka Rajaleidja keskused, muutuvad nende tööpõhimõtted: nõustajate rolliks jääb anda koolidele üldist laadi soovitusi, mis kirjeldavad igakülgselt lapse vajadusi – eriklassi, väikeklassi ega muud spetsiifilist nad lapsele enam „välja kirjutada” ei saa. Seletuskirjas seisab, et nii muutuvad lapse jaoks kättesaadavamaks ka sotsiaal- ja tervishoiuvaldkonna teenused, kuid mehhanismi, kuidas see aset leiaks, eelnõu ei ava.
Seadusest kaotataks mõisted „erikool” ja „haridusliku erivajadusega laps”, samuti unustataks igaveseks täheühendid HEV-1 ja HEV-2, sest selline sildistamine ei olevat poliitkorrektne ega lapse huvides.
Reformimisele lähevad ka õppekavad. Jääb ainult üks riiklik õppekava, mis kirjutatakse järgmise pooleteise aastaga ümber nii, et õpetajal on võimalik sama kava järgi õpetada kõiki lapsi, ka toimetuleku- või hooldusõppel olijaid.
Seni riiklikena tegutsenud erikoolid (neid on paarkümmend) püüaks aga ministeerium koos õpilaste ja hoonetega üle anda asukoha KOV-idele. Seletuskirjas rõhutatakse, et seda mõistagi vaid vastastikusel kokkuleppel. Kui soovijaid ei ole, peab riik olemasolevaid koole ise edasi kuni õpilaste lõppemiseni.
Nüüd täpsemalt rahast
Muudatus toimuks selles, kui palju riik maksab erivajadustega õpilaste eest koolidele õpetajate palgaraha. Seni on seda arvestatud eri raskusega õpilaste jaoks erineva koefitsiendiga n-ö tavalise koolilapse pearahast. Eelnõu järgi summad ühtlustataks: kui raskemate puuetega laste koefitsient ulatub praegu 3,4-st (kuni kuue õpilasega klassis) kuni 14,3-ni (üks ühele õppes), siis uuest aastast hakkaks see olema kõikidele võrdselt 4,0. Kergemate erivajadustega laste koefitsient hakkaks olema 2,0 (seni 1,70–2,43).
Seletuskirjas toonitatakse, et iga kool vaatab paindlikult, kuidas rahaga välja tulla. Suuremale erikoolile võib, sõltuvalt laste erivajadustest, sel moel tulla kopikas juurdegi. Mis saab aga väikesest vallakoolist, kus õpibki vaid üks puudega laps, kes juhtumisi vajab väga suures mahus individuaalset õpetamist (näiteks on hüperaktiivne, afektidega, põgenemiskirega)? Riik hakkab lapsele maksma üle kolme korra vähem õpetajate palgaraha, aga mehhanismi, kust ülejäänud ressurss võtta, seaduses ei ole. Kas ema töölt ära ja tülikas laps koduõppele?
Ent varuks on veel miljoneid. Nimelt lubab ministeerium jagada eelnõu läbiminekul järgmisel aastal KOV-idele 6 miljonit eurot tugispetsialistide palkamiseks. Ka koalitsioonilepingus on kirjas, et valitsusparteid suurendavad tugispetsialistide toetust kohalikele omavalitsustele. Et raha saamine oleks seotud HEV-hariduse üleandmisega KOV-idele, seal juttu pole.
Eelnõus märgitakse, et kuue miljoniga saaksid koolid võtta tööle ligi 140 uut tugispetsialisti, makstes neile õpetajatega sama palka. Kuid oh häda, Eestis on koole ligi viissada. Loomulikult on paljudes neist tugispetsialistid juba tööl. Paljudesse otsitakse neid tikutulega, aga ei leita kusagilt. Asja iroonia on selles, et kuigi raha kasutamise kohta peavad KOV-id ministeeriumile aru andma, võivad nad kuluna näidata ka neid spetsialiste, kes koolipidaja raha eest juba niikuinii tööl on – juurdetulevat raha saab omavalitsus sel juhul kasutada milleks iganes.
Rajaleidja keskused aga lõpetavad muudatuse jõustudes tugispetsialistide väljarentimise, kuna seda võimalust, nagu sedastab seletuskiri, kasutati marginaalselt ja teenus oli koolidele liiga kallis.
Karbiraha ja kohtukäigud
Teine ja veel suurem osa uuest rahast – 15 miljonit eurot – makstakse eelnõu järgi KOV-idele HEV-2 (uue terminoloogia kohaselt – erituge vajavate) õpilaste tegevuskulutoetuseks ehk n-ö koolimaja karbirahaks. NB! Väiksemate erivajadustega laste eest (ajutised õpiraskused, kerge intellektipuue ehk vana terminoloogia järgi LÕK-õppekava alusel õppijad) KOV-ile karbiraha ei lisanduks.
Teadupärast on erivajadustega õpilaste tegevuskulutoetus olnud ministeeriumi ja KOV-ide vahel tüliõunaks juba aastaid. Riigikoolides katab ministeerium kõik kulud, aga kui erivajadustega laste kooli on asutanud omavalitsus või eraomanik – enamasti seetõttu, et lastele sobivat riigikooli (mida seadus eeldab) läheduses pole või pole selle tase lapsevanemaid rahuldanud –, on riik jätnud tegevuskulud külma kõhuga KOV-i ja/või eraomaniku kanda. Samuti pole riik hüvitanud sentigi tegevuskulusid tavakoolidele, kus õpivad üksikud puuetega lapsed.
Möödunud aastal kaebasidki Tallinn ja Tartu ministeeriumi kohtusse ning saavutasid võidu. Nüüd tuleb riigil vastavad kulutused omavalitsustele tagantjärele välja maksta. Siit leiamegi ühe osa põhjusest, miks uue seadusega KOV-idele karbikulusid pakutakse: parem ennetada, kui postkastist üha uusi kohtuotsuseid leida.
Ilus lahendus puruneb aga kildudeks, kui lugeda eelnõu seletuskirja. Seal seisab teine osa tõest: 15 miljonit läheb jagamisele tuleval aastal, aga juba 2019. aasta kohta seisab seal, et eeldatavalt lepitakse summa KOV-idega kokku „vastavalt riigieelarve võimalustele”. Edaspidiseks nähakse aga ette, et vastav kulu hakkab sisalduma KOV-ide üldises tulubaasis.
Ning taas – miljonid makstakse KOV-idele, kes ei pea lisaraha suunama ilmtingimata koolidele, sest oma koolide tegevuskulusid finantseerivad nad ju praegugi. KOV-id saavad kergendust, aga valla- ja linnajuhtide otsustada jääb, mis nad rahaga ette võtavad. Kes panustab lastesse ja kes uude lipuväljakusse.
Lisades siia tõsiasja, et kellelegi pole teada, millal istub haridus- ja teadusministri toolile järgmine mees või naine ja milline koalitsioon juhib Eestit aastal 2019, 2020 või sealt edasi, omandab kõik, mis pole seaduses kirjas, ebakindluse varjundi.
Kuhu kiire hakkas?
Idee koolis ja lasteaias erivajadustega lapse ümber koonduvatest haridus-, sotsiaal- ja tervishoiuteenustest pole Eestis uus ja selle kallal on ekspertide grupid nii haridus- kui ka sotsiaalministeeriumis aastaid ajusid ragistanud.
Viimase töögrupi kooskäimised seiskusid tõdemusega, et asja saaks ellu viia siis, kui uued omavalitsused on tööle asunud, rajamisel olevad tervisekeskused valmis ja riigi rehabilitatsioonisüsteem muudetud, ehk umbes aastast 2020. Seniks anti ministeeriumile soovitus keskenduda õpetajate koolitamisele ja koolide ettevalmistamisele suureks muutuseks.
Kui riigikogus septembrist komisjonide töö lahti läks, hakkasin teemat tutvustama kolleegidele ja selgitama, miks ei saa eelnõu sellisel kujul läbi lasta. Tõin näiteid Norrast, kus kaasavale haridusele mindi üle 1990-ndate alguses. Ka seal anti kohalikele koolidele koos (rikkaliku) rahastusega üle otsustusvabadus pakkuda puuetega lastele parimat ehk just nende jaoks kujundatud kaasavat õpet.
Aastaid hiljem tehtud uuring tuvastas, et ligi 40% erivajadustega lastest oli jäänud ilma eriõppest, mida nad oleksid aga vajanud. Paljud neist olid veetnud aastaid koos abiõpetajatega tavaklassinurgas, kaasatud küll kooliellu, aga mitte oma parima tuleviku kujundamisse.
Teiseks leiti, et sageli ei jõudnudki puuetega laste pearaha otse lasteni, vaid seda oli kasutatud üldise koolikeskkonna arendamiseks. Kolmandaks tõdeti, et laialdane kaasamine oli hakanud mõnelgi pool langetama tavaliste laste kooliõppe kvaliteeti.
Analüüsi autorid rõhutasid, et laste jaoks „mitte kõige paremad” otsused olid sündinud koolides heast tahtest teha parimat. Otsustajate ringi laienedes lihtsalt nappis sügavamat teematundmist ja erialane kompetentsus ununes kahe silma vahele.
Nii juhtus maailma rikkamal, kõrge moraali ja pea lõputute ressurssidega maal. Mis paneks meid uskuma, et raha ja vastutuse üleandmine KOV-idele tagaks puuetega lastele kõrge kvaliteediga erihariduse ja võrdsed võimalused Eesti oludes, kus raha on mitu korda vähem ja omavalitsuste korruptsioonitase nii õiguskantsleri viidatuna kui ka rahvusvaheliste monitooringute järgi riigi kõrgeim?
Mida tuleks teha?
Eelnõu esimese lugemise käigus eelmisel neljapäeval läks riigikogu saalis üsna kuumaks. Fraktsioonide valdav seisukoht oli, et ülepeakaela ja tõsiste parandusteta seda muudatust vastu võtta ei tohi. Seda enam, et eelnõu mõjuanalüüs sama hästi kui puudub. Seletuskirja sellest peatükist jääb kõlama vaid ministeeriumiametnike mõte, et „eeldatavalt olukord kellegi jaoks halvemaks ei lähe”. Olen seni uskunud, et seaduseid tehakse ikka selleks, et olukord asjaosaliste jaoks paremaks läheks.
Mida siis tekkinud olukorras ette võtta? Siin on minu soovitused.
Pole üldse vahet, kelle omanduses on kool – kuni selle tegevus ja finantseerimine on läbipaistev ning ülesanded selged. Küll on aga riigil põhiseadusest tulenev kohustus vastutada hariduse eest (PS § 37) ja hoida puuetega inimesi erilise hoole all (PS § 28). See loob riigile kohustuse tagada, et asjad toimivad hariduses kõikide laste jaoks, olgu puudega või puudeta, ühtselt heal tasemel kogu Eestis.
Riik võiks tõesti hakata maksma mahukate erivajadustega laste eest koolipidajatele karbiraha, sõltumata kooli liigist. See oleks õiglane ja stimuleeriks koolisüsteemi arengut kaasava hariduse suunas. Karbirahale tuleb aga arvutada põhjendatud hind ja see peab jääma eristatud ning tagatud rahaks, täpselt samuti, nagu on õpetajate palgaraha.
Tugispetsialistide asjus tuleb samuti kokku leppida, mis vormis ja mahus seda kulu rahastatakse. Kuna tugispetsialistid (eripedagoog, logopeed jt) on magistriharidusega spetsialistid, on õige ka nende puhul, sarnaselt õpetajatega, fikseerida palgatase ja rahastada nende tööd koolis selgelt ja läbipaistvalt.
Kindlasti tuleb luua abiõpetaja amet. Erikoolides on see ammu ise tekkinud, aga abiõpetajaid on vaja ka tavakoolidesse, kui puuetega lapsi hakkab senisest rohkem tekkima tavaklassidesse. Koos sellega tuleb üle vaadata tavaklassi suuruse ja täitumuse normid (nii põrandapinna kui ka õpetajate töö lõikes). Nagu lasteaedadegi puhul on lausa seaduses, et üks puudega laps loeb rühmas kolme tavalapse eest.
Riigi koordineerida peab jääma vähemalt kaks töölõiku:
- Nõustamiskeskuste võrgustik, mis peab tagama üle Eesti samadest kriteeriumidest lähtuva ja sama kvaliteediga hindamise-nõustamise, et erivajadustega lapsi koheldaks võrreldavalt. Lisaks võiks nende kohustus olla jälgida lapsega toimuvat, eriti tavakoolis. Seaduses või selle lisades peavad siiski olema kirjas selged koolikeskkonna ja õppetegevuse standardid, kas või selleks, et lapsevanemad teaksid, mida neil on õigus lapsele nõuda, ja õpetajad oleksid kaitstud ebanormaalsete töötingimuste eest.
- Eriklasside, erirühmade, erikoolide täitumuse ja loomise-sulgemise juhtimine. Praegune plaan on, et kui vallakool lapsega hakkama ei saa, püüab ta teha kellegagi koostööd, et kuhugi tekiks eriklass või -rühm – aga see ei ole viljakas. Eesti omavalitsused on selleks liiga väiksed ‒ Eesti ongi maailma mõistes üks paras KOV. Alternatiivina võiks koordinatsioon toimuda neljas piirkonnas, nagu seda on edukalt rakendanud sotsiaalkindlustusamet.
Ka tuleb võtta seisukoht riigikoolide asjus. Mõistlik oleks, kui osa neist jätkaks kooli-kompetentsikeskusena (mis on teatud piirkonna jaoks ühtlasi nõustamiskeskus). Selleks ei pea nad olema riigikoolid, vaid ka KOV-ide omandusse või erakätesse minnes saab riik anda neile vastava ülesande ja rahastuse. Praeguste tugevamate munitsipaal- või eraerikoolide baasil võiks riik koole-kompetentsikeskuseid juurdegi luua, et need kataksid puudeliigiti kogu Eesti vajadused. Koolid-kompetentsikeskused ja nõustamiskeskused peaksid olema üleriigiline süsteem.
Praegu menetluses olev eelnõu väärib aga hoolimata oma 42-leheküljelisest seletuskirjast seadusloome praagi nime. Selle ütlesin välja ka paberipaki esimesel lugemisel riigikogus.
Eelnõu ja lisamaterjalid (519 SE) leiab riigikogu veebilehelt.
Muudatusettepanekuid saab esitada kuni 2. novembrini riigikogu kultuurikomisjonile.
Tundub nahu pealtnäha lahendusi pakkuv mõte, aga ega need erilised lapsed siis kuhugi ära ei kao. Minu laps õpib üksühele kuni põhikooli lõpuni ja kui kool ei soovi suuremal hulgal kooliinventari lõhkumisi. Kui on soovi ima verevalamise ja muhkudeta ja murtud ribideta koolis käia siis tuleks ikkagi koolilaste ja ôpetajate huvides üks ühele lapsed teistest eemal hoida
Selle seaduseeelnõuga on rohkem küsimusi, kui vastuseid. Kuidas riik tagab erinevate puuetega laste õigused, sobivuse. Olen ikka seda meelt, et kõiki lapsi ei saa ühte patta panna. Kuidas riik tagab spetsialistide olemasolu, kui praegu on nendest enamus koolides puudus.Ma olen aru saanud, et riik on inimeste jaoks, mitte inimesed riigi jaoks. Selline rahadega vastutustundetu käitumine ja lahmiv eelnõu on kahjulik just sellele sihtrühmale kellest käib jutt. Kas on küsitud nende inimeste käest kuidas nad suhtuvad sellisesse korraldusse. Ma mõtlen siinkohal nii õpetajaid, omavalitsusi kui ka puudega inimesi. Kuidas on võimalik koolid teha nii ruttu kõigile kasutuskõlblikuks jne. Siinkohal peaksid riigikogulased ja proua Peaminister proovima ise olla selles rollis, mida hetkel tahetakse teistele peale sundida.
Tiina Kangro soovitused edasiseks käitumiseks on kindlasti asjaosaliste huvisid arvestav ja hoiavad ära ilmselge kaose, mis aga toimuks pakutava muudatuse käibele võtmisel. Mõistuse hääl oleks parim abimees!