Artikkel 24 ja „mõistlikud abinõud“ – kas Eestil on õppida Itaalialt?

19. veebr. 2021 Jaan Kõrgesaar Tartu ülikooli emeriitprofessor - Kommenteeri artiklit
Jaan Kõrgesaar. Foto: Andres Tennus / Tartu ülikool

Erivajadustega inimeste haridusõiguste taevas särab Itaalia-Iiri õigusteadlase Delia Ferri täht. Ferri avaldas tunamullu koos Andre Broderickiga kaks mahukat käsiraamatut Euroopa ja rahvusvahelisest erivajadusi puudutavast õigusest. Need sekundeerivad 2018. aastal avaldatud veelgi mahukamale kommentaarile ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni kohta (edaspidi PIÕK; 2012 ratifitseeris selle ka Eesti). Käesolev mõttearendus tõukub eeskätt Delia Ferri 2018. aastal avaldatud artiklist, mis keskendub kaasava hariduse rakendamisele Itaalia näitel ja sealses õigusruumis. Vastuolulised kohtulahendid ajendavad autorit küsima, kas 50 aastat kaasamise „pingerida“ juhtinud riigi puhul pole tegemist mitte tühjalt kõmiseva tünniga.

Ferri sedastab, et PIÕK käsitab puuet sotsiaalse konstruktina: puue tuleneb eeskätt ümbritseva keskkonna ebaõnnestumisest rahuldada puuetega inimeste vajadusi ja püüdlusi. Seljataha jäetakse varasem patroneeriv lähenemismall ning puudetemaatikasse lisatakse inimõiguste mõõde. PIÕK artikkel 24 avab puuetega inimeste õiguse kaasavale haridusele igal tasemel ning on selles osas esimene rahvusvaheline õiguslikult siduv dokument.

Algus 1970-ndatel

Kaasava hariduse põhimõtet on üritanud määratleda nii UNESCO juba aastal 2005 kui PIÕK-komisjon aastal 2016. Osutatakse kaasavale haridusele õppija põhilise inimõigusena, mille puhul lapse huvid on olulisemad tema hooldaja omadest. Kaasav, diskrimineerimiseta haridus kohandugu õppijaga põhjendatud, piisaval ja mõistlikul määral. Kohanduste all peab komisjon silmas, et võidakse muuta õppekoha (klassi) asukohta, suhtlusviise (viiplemine, alternatiivkommunikatsioon) ja -vahendeid (nt nutiseadmeid), jaotvara, õppeks antavat aega ja mürataset.

Ühinenud riike kohustatakse väärtustama puudega õppurite mitmekesisust ning toetama tavakoolis õppurite erinevaid võimeid. Õigus haridusele tuleb tagada adekvaatse raha ja tööjõuga, toimuvat järjepanu seirates. Ferri juhib tähelepanu, et ka Itaalia põhiseaduses sätestatakse indiviidi ja sotsiaalse rühma võrdväärsed õigused, mis ei sõltu nende omadustest ega oludest. Põhiseadus kohustab riiki pidama ülal kõikidele tasuta kättesaadavat kaheksaklassilist koolisüsteemi ja võimaldama avada erakoole ning kinnitab puuetega inimeste õigust üldharidusele ja kutsealasele väljaõppele.

Eelnimetatud sätteid avaralt tõlgendades nihkus Itaalia põhiseaduskohus 1980. aastate keskpaigas eestkoste- ja heategevusmallilt sotsiaalsele puudemallile, sõnastades puuetega inimeste ulatusliku õiguse kaasavale haridusele. Keskvalitsus on kohustatud sätestama üldise haridusraamistiku (õppeasutuste iseseisvuse kaitse, vabadus avada eraõppeasutusi, vähim õppemaht õppeaastas, õpetajate suhtarv õpilastega, riiklik rahastamine ja puuetega inimeste kaasamine, nõuded õpetajate kvalifikatsioonile ja nende palgamäärad).

Juba varem oli Itaalia paistnud silma mittediskrimineeriva haridusõiguse poolest: 1971. ja 1977. aasta seadused stimuleerisid käsitama puuet osana inimlikust mitmekesisusest. 1992. aasta seadus nõuab individuaalsete õppekavade koostamist, klassiõpetaja kõrvale tugiõpetajaid ja -tehnoloogiaid ning ajutise koduõppe võimalust. 2010. aasta seadusega soovitakse tagada sobiv haridus spetsiifiliste õpiraskustega (düsleksia, düsortograafia, düskalkuulia jts) õppijatele.

Põhiseaduskohus tunnistas konstitutsioonivastaseks majanduskriisi aegsete kasinusmeetmetega kehtestatud maksimaalse tugiõpetajate suhtarvu, kuivõrd sellega rikutakse võrdväärsuspõhimõtet ja minnakse vastuollu puuetega laste õigusega haridusele. Kohus osutas (viidates mh PIÕK artiklile 24), et rahapuudus ei õigusta kohustuse täitmata jätmist, niisamuti kui ei asenda õiguse formaalne tunnistamine selle tegelikku tagamist. Sama kohtuinstants kordas viidatud seisukohta, tunnistades konstitutsioonivastaseks Abruzzo regiooni õigusakti, millega võimaldati sõidutada puuetega õppureid mitte vajadust mööda, vaid regiooni eelarve piires.

Ferri jätkab Itaalia piirkondlike erinevuste teemal, mis on pikka aega võimendanud detsentraliseeritud hariduse niigi üldist alarahastamist. Haridusasutuste iseseisvus tähendab, et võtmeroll on kohalikul tasandil – regionaalsetest juhtorganitest koolideni. Kool langetab otsused õppekorralduse, õppekavade ja tugipersonali töötundide osas. Pärast PIÕK ratifitseerimist 2009. aastal koostas haridusministeerium juhised puuetega õpilaste kaasamiseks, kuid kohalikud kombed mängivad jätkuvalt suurt osa ning uuringud näitavad suuri piirkondlikke erinevusi. Kaasamise iseloom sõltub pigem koolijuhtidest ja õpetajatest ning varieerub nii koolist kooli kui klassist klassi.

Tugiteenuse ebaühtlusest ja järjekindlusetusest räägib nii statistika kui asjaolu, et tugiõpetajatest soovib 30% viie aasta jooksul pärast kvalifikatsiooni omandamist saada klassiõpetajaks, sest töötingimused jätavad soovida ning suhted püsivad pingelised nii õppurite, nende vanemate kui kolleegide ja ülemustega. Vajaka on alternatiivkommunikatsiooni võimalustest ja vahenditest, sh viipekeele tõlkidest. 8% puuetega algkooliõpilaste vanematest ja 5% puuetega gümnaasiumiõpilaste vanematest on pöördunud teise astme või halduskohtusse, et tühistada olemasolev individuaalne õppekava, saada juurde tugiõppe tunde või tagada tugiõpe kõikideks tundideks. Enamikul juhtudest kohtud need hagid ka rahuldasid. Kohtuotsuseid põhjendati asjaoluga, et ainult erivajadus ise saab määrata tugiteenuse mahu, mitte raha või personali nappus.

Hea kool

Septembris 2014 asus Itaalia valitsus haridussüsteemi uuendama programmiga „LaBuonaScuola“ („Hea kool“). Kolme miljardi lisaeuroga sooviti värvata õpetajaid ja tugipersonali, renoveerida hooneid ning tagada õpikeskkonnas WiFi ja kiire netiühendus.

2015. aastal vastu võetud seadus kordab nõuet kaasata puuetega õppurid tavakooli ja tagada neile seal vajalik tugi. Puudega õpilaste arvust johtub tugipersonali suurus, direktoril on õigus vähendada klassitäitumust nii õppetaseme tõstmiseks kui puudega õpilaste vajadusi silmas pidades. Kool peab tagama keha- ja meelepuuetega õpilastele iseseisvuse ja kommunikatsioonikanali, sh viipekeele tõlgi. Samas möönab seadus, et meetmeid tuleb osutada eelarve piires, järgides 2013. aasta „kasinusaja“ samasuunalist sätet. Ferri kahtleb, kas võimalus jääda eelarve piiresse sobib kokku PIÕK-ga.

2017. aastal võeti Itaalias suhteliselt valutult vastu kaasava hariduse korda täpsustav määrus, mis reguleerib kaasamisindikaatoreid, õppeasutuste sertifitseerimist, koolikorraldust, raha eraldamist, kaasamise kavandamist ja kujundamist ning õpetajate esmaväljaõpet. Kaasamise edukust hinnatakse osana kooli üldsooritusest. Määruses loobutakse täielikult „integreerimise“ sõnast „kaasamise“ kasuks; koole kohustatakse tagama puuetega õppuritele mõjusad individualiseeritud tugiteenused keskkondades, mis maksimeerivad õpiedu ja sotsiaalset edenemist. Kaasamise võti on individuaalne õppekava, mille alusel kooli direktor otsustab tugiteenuse tundide hulga.

Nimetatud kaalutlusõigusega loodetakse Ferri hinnangul vältida uusi (lootusetuid) kohtuasju. Individuaalset õppekava tuleb pidevalt seirata ja vajadusel uuendada. Uudsena nõuab määrus, et tugipersonali arvukus sõltuks nii puuetega õppurite hulgast kui nende soolisest jaotusest. Ferri hinnangul püütakse selle sättega rahuldada PIÕK kuuendat artiklit ning ületada nn ristuvat puudujääki. Tervikuna jääb aga tema hinnangul määruses nõrgaks õpetajate roll – ka kaasamise alal haritutena jääb koolis neile tugipersonaliga võrreldes tühine osa. Juhuslikuna mõjub Ferri väitel ka katse vähendada tugipersonali voolavust võimalusega uuendada kvalifitseeritud tugiõpetajate püsivaid töölepinguid lapsevanemate sellekohase soovi korral; samuti pole kaasamisele tagatud piisavat rahastust.

Kokkuvõttes hindab Ferri Itaalia püüdlusi eeskuju andvateks neile riikidele, kus puuetega õppureile avanevad seni vaid lahusõppe erikoolide uksed. Itaalia kohtud on tõhusalt näidanud, et seadustest üksi ei piisa, tagamaks sisulist kaasamist. Ammugi ei taga korralikku kaasamist lahusõppe erikoolide sulgemine. PIÕK ratifitseerimine algatas Itaalias õigusreformi, mis aga kipub jääma kosmeetiliseks. Eesti oludes võiks mõtiskleda, kas PIÕK artikkel 24 suhteliselt tagasihoidlik kajastus ei peegelda muuhulgas selle võtmesõnade reasonable accomodation pretensioonitut tõlget eesti keelde: „võetakse mõistlikke abinõusid“.


Ferri, D. (2017). Unveiling the Challenges in the Implementation of Article 24 CRPD on the Right to Inclusive Education. A Case-Study from Italy. Laws. 7. 1. https://doi.org/10.3390/laws7010001.

Tutvu ka:

  • Ferri. D., Broderick, A. (toim) (2019) International and European Disability Law and Policy: Text, Cases and Materials. Cambridge University Press
  • Ferri. D., Broderick, A. (toim) (2020). Research Handbook on EU Disability Law. Edward Elgar Publishing.

Kirjuta kommentaar

Õpetajate Lehel on õigus avaldada teie kirjutatud kommentaar paberväljaandes. Kommentaari pikkus ei tohi ületada 3000 tähemärki. Õpetajate Lehe kodulehe kommentaarid on modereeritavad ja avaldatakse pärast toimetamist hiljemalt kommentaari saatmisele järgneva tööpäeva hommikuks. Lehel on õigus jätta saadetud kommentaar kodulehel avaldamata. Iga kommentaari edastaja arvuti IP-aadress, sessiooni identifikaator ja kommenteerimise aeg salvestatakse andmebaasis. Õpetajate Leht ei vastuta kommentaaride sisu eest!