Gümnaasiumide ümberkorraldamine jätkub
Kümmekonna aasta eest hakati haridus- ja teadusministeeriumi (HTM) eestvedamisel üle Eesti gümnaasiumiharidust andvate õppeasutuste paiknemist üle vaatama, et seda rahvastiku muutustega kohandada. Sellele tegevusele andis hiljuti hinnangu Riigikontrolli audit. Auditi tulemusi kommenteerib HTM.
Korrastumine kulgeb praegu isevoolu teed
Lõppenud suve hakul andis Riigikontroll oma auditi põhjal teada, kuidas on kulgenud gümnaasiumivõrgu korrastamine. Seda tegevust alustades seadis HTM eesmärgiks vähendada gümnaasiumide arvu. Tegutsema jäävad gümnaasiumid pidid olema suuremad ning eelistati nende lahutamist põhikoolist. Nähti ette riigigümnaasiumide arvu oluline kasv. Korrastamisega sooviti viia koolivõrk vastavusse rahvastikumuutustega ja tagada võrdne ligipääs kvaliteetsele haridusele üle Eesti.
Riigikontrolli auditijuht RAUNO VINNI, mis auditist järeldub, kas HTM on soodustanud oma tegevusega koolivõrgu korrastamist ja kuidas?
Auditi järeldus on, et edasiminek gümnaasiumivõrgu korrastamisel on märgatav, kuid seatud eesmärkidest oleme siiski üsna kaugel. Arengudokumentide põhjal on hariduspoliitika eesmärgid vähendada keskharidust andvate koolide arvu, moodustada rohkem n-ö puhtaid, ilma põhikooliastmeta gümnaasiume ning koondada gümnaasiumihariduse andmine rohkem riigi kätte.
Riigigümnaasiumide arv oli auditi valmimise ajaks kasvanud viielt 16-le. Praegu on neid 18. Viimase kümnendiga on gümnaasiumiastmega koolide arv Eestis vähenenud ligikaudu kolmandiku jagu. Kui 2009/2010. õppeaastal oli gümnaasiume 226, siis 2020/2021. õppeaasta alguseks tegutses Eestis 68 statsionaarset üldkeskharidust andvat kooli vähem – 158. Kuid arengukavade järgi pidanuks praeguseks tegutsema 16 riigigümnaasiumi asemel 24 ja üldkeskharidust pakkuvaid koole pidanuks olema sada ehk siis veel kolmandiku jagu vähem, kui neid praegu on. Kui hindame aga HTM-i tegevust, siis peab ütlema, et praegu korrastub gümnaasiumivõrk isevoolu teed.
Riigikontrolli hinnangul takistab gümnaasiumivõrgu korrastamist riigi ja kohalike omavalitsuste erinev seisukoht nii konkreetsete koolide tuleviku kui ka gümnaasiumivõrgu kohta tervikuna: HTM ja omavalitsused ei ole kokku leppinud, kui palju üldkeskhariduse õppekohti on maakonniti vaja ning mil moel need kohad tulevikus soovijatele tagatakse. Koolivõrgu korrastamist pidurdab hajutatud vastutus. Gümnaasiumivõrgu eest vastutavad ühtaegu nii riik kui ka kohalikud omavalitsused.
Kas riigigümnaasiumide loomisega on saavutatud oodatud tulemusi? Kui üks eesmärke oli pakkuda valikkursusi, on vastus ilmselt jah, kuigi kooliti võimalused erinevad.
Küsimust, kas riigigümnaasiumides on hariduse kvaliteet (sh valikurohkus) tervikuna parem ja näitajad ühtlasemad kui munitsipaalkoolides, auditis eraldi ei uuritud. Õpilased ja riigigümnaasiumiga omavalitsused on riigigümnaasiumide tegevusega pigem rahul. Tõsi, mõningaid seatud eesmärke, nagu õppekohtade täitumus, tõhus pinnakasutus ja õpetajate kvalifikatsiooninõuetele vastavus, ei ole täielikult veel saavutatud.
HTM-i ülesanne on määratleda koostöös koolipidajatega selgepiiriliselt, mida kvaliteetne haridus endast kujutab. Üldkeskhariduse kvaliteedi ja kättesaadavuse kohta puuduvad selged nõuded, mis oleks koolide jätkamise või sulgemise aluseks. Seni on koolivõrgu debattides tähtsal kohal olnud majanduslikud kaalutlused. Kuigi riik jälgib mitmeid kvaliteedinäitajaid, terviklikku üldhariduse kvaliteediraamistikku praegu veel pole. HTM on asunud sellega tegelema, ülesanne on kirjas haridusvaldkonna arengukavas aastateks 2020–2035.
Praegu ei saa öelda, et kvalifikatsiooninõuetele vastavate õpetajate osakaal oleks riigigümnaasiumides ühtlaselt kõrgem kui munitsipaalgümnaasiumides. Arenguruumi on ka õpilaste transpordi ja majutuse korraldamises.
Uurisime auditis riigigümnaasiumide õppekohtade täitumust ja leidsime, et osas koolidest ei ole see olnud ootuspärane. Põhjus on osaliselt selles, et ümbritsevad omavalitsused ei ole munitsipaalgümnaasiumide pidamisest loobunud. Seetõttu ei ole nt koolide pinnakasutus nii tõhus, kui HTM on planeerinud.
Vaatasime ka riigigümnaasiumide ning kohaliku omavalitsuse koostöö toimimist ja seda, kas kohalikud omavalitsused saavad varasemast rohkem põhihariduse arendamisele keskenduda. Nendes momentides oli omavalitsuste tagasiside HTM-i tegevusele hea.
Ja milline on auditi järeldus: kuidas on riigigümnaasiumide loomine muutnud põhikoolivõrku?
Auditi fookuses oli just riigigümnaasiumide loomine ja selle mõju gümnaasiumivõrgule, mõju põhikoolivõrgule töös otseselt ei hinnata. Kuid mõned momendid mõjust kogu gümnaasiumivõrgule tulid siiski välja. Omavalitsusi, mille territooriumile oli moodustatud riigigümnaasium, oli auditi valimis kokku kümme. Neist vaid neli olid 2020/2021. õppeaasta alguseks kavandatult lõpule viinud kogu üldhariduskoolide võrgu korrastamise. Riigikontrolli hinnangul oli seda liiga vähe, et põhikoolivõrgu korrastamise tulemuste saavutamise (nt õpetajate optimaalsema koormatuse, kvalifikatsiooninõuetele vastavuse, palga, haridusasutuste pinnakasutuse, hoonete ülalpidamiskulude vm) kohta põhjalikke järeldusi teha.
Siiski tõid eelmainitud kümne omavalitsuse esindajad intervjuudes riigigümnaasiumi rajamise olulise plussina välja vabaduse keskenduda põhihariduse omandamise võimaluse pakkumisele. Kuigi omavalitsus gümnaasiumiosa sulgemisel riigi haridustoetust gümnaasiumiõpilaste eest enam ei saa, ei ole omavalitsused muudest allikatest hariduseelarvesse suunatavat raha pärast kooliastmete sulgemist vähendanud. Nii on varem gümnaasiumiastme rahastamiseks kulunud ressursse riigigümnaasiumi moodustamise järel suunatud näiteks hariduse tugiteenuste pakkumise arendamiseks.
Gümnaasiumiastmest loobumine lahendas mitmel juhul ka olukorra, kus varem konkureerisid gümnaasiumiastmega koolid õpilaste pärast, sest lapsi polnud mitme kooli jaoks piisavalt. Samuti on omavalitsuste esindajate sõnul munitsipaalkoolide gümnaasiumiastme kaotamine muutnud põhikooli lõpuklasside õpilasi vastutustundlikumaks ja täiskasvanulikumaks, kuna nüüd on nemad oma koolis kõige vanemad.
Riigikontroll on oma auditiga andnud soovitusi, mida tuleks teha (välja töötada keskhariduse kvaliteedi ja kättesaadavuse kriteeriumid, anda üldkeskhariduse õppekohtade tagamine ühele vastutajale jm). Millal tunnete huvi, kas neid ettepanekuid on arvestatud?
Haridusvaldkonna arengu jälgimine, sh auditites tehtud ettepanekute arvestamise vastu huvi tundmine on Riigikontrolli audiitorite igapäevane töö. Põhjalikumate seire- ja järeltegevuste, näiteks järelauditite tegemine sõltub palju konkreetse auditi temaatikast ja elluviimiseni jõudnud meetmetest, poliitikadokumentides seatud tähtaegadest, kavandatud muudatuste (nt õigusaktide muutmine) tegelikust mõjust jne.
Mille järgi valiti need 16 omavalitsust, keda auditeeriti?
16 omavalitsust, mille puhul koolivõrgu korrastamise kogemust lähemalt uuriti, valiti järgmiselt.
Esmalt haarasime valimisse kümme omavalitsust, kelle territooriumile oli auditi alustamise ajaks moodustatud riigigümnaasium ning selle gümnaasiumi täistsükli oli 2020/2021. õppeaasta alguseks läbinud vähemalt üks lend. Sellised omavalitsused olid Jõgeva vald, Jõhvi vald, Haapsalu linn, Hiiumaa vald, Põlva vald, Pärnu linn, Tartu linn, Valga vald, Viljandi linn, Võru linn.
Teiseks võtsime valimisse kuus omavalitsust, mis paiknesid samas maakonnas, kuhu oli loodud eelmises punktis nimetatud riigigümnaasium. Nii lülitasime valimisse lisaks eelmises punktis toodud omavalitsustele Sillamäe linna ning Lüganuse, Elva, Kambja, Otepää ja Tõrva valla.
Selline valim lubas kolmes maakonnas (Tartumaa, Ida-Virumaa ning Valgamaa) vaadelda ühtaegu kolme omavalitsuse kogemust. Maakondade valikul arvestasime, et need asuksid Eesti eri piirkondades.
Koostöö omavalitsustega läheb edasi
Riigikontrolli auditi seisukohti kommenteerib HTM-i kohalike omavalitsuste koostöö ja koolivõrgu nõunik PIRET SAPP.
Riigikontroll leiab, et HTM peaks töötama nii keskhariduse kvaliteedi kui ka kättesaadavuse kohta välja selged kriteeriumid: „Gümnaasiumite pidajad /…/ vajaksid selgemat arusaama, mis mõõdupuude alusel koolid kas jäävad või suletakse.“ Millised need mõõdupuud on, mille alusel on gümnaasiume/keskkoole suletud või avatud?
Nõustume Riigikontrolli ettepanekuga, et seadusandlikul tasandil on vaja vastu võtta otsus, kes vastutab üldkeskhariduse õppekohtade tagamise eest. Kuigi koolivõrgu korrastamise protsess on olnud soovitust aeglasem ning seda on takistanud ebaselge vastutus üldkeskhariduse korraldamisel, on kohalike omavalitsuste ja teiste partneritega koostöös selge vastutuse eesmärgil tegutsetud juba kümme aastat.
Riigigümnaasiume on asutatud ja seejuures põhikoolivõrku korrastatud kohalike omavalitsustega kokkuleppel. Omavalitsused on väiksema õpilaste arvuga gümnaasiumiastmeid (põhikool on jätkanud tegevust) lõpetanud eelkõige põhjusel, et üldkeskharidust omandavaid õpilasi napib ning hariduse kvaliteeti ja valikuvariante ei ole võimalik pakkuda. Õpilaste ränne kodukohast kaugemal asuvatesse üldkesk- ja kutsekeskhariduskoolidesse on tõestanud, et kooli valikul saavad määravaks eelkõige noore huvid ja võimed. Muudatuste põhjuseks on olnud ka omavalitsuste soov keskenduda alus- ja põhihariduse kvaliteedile, sest see ongi kohaliku omavalitsuse põhiülesanne.
Täiesti uusi gümnaasiume omavalitsused viimasel kümnendil loonud ei ole. Gümnaasiumiastme pidamisega on alustanud mitmed erakoolid, kes on pigem alternatiivse pedagoogika ja maailmavaate taustaga, nt Waldorfi gümnaasium.
Nagu eespool mainitud, tuleb igasuguseid ümberkorraldusi kavandades arvestada pakutava hariduse kvaliteediga (võimalus kujundada oma huvidest lähtuv õppekava, sh valikained, õpetamine, tugisüsteemid), demograafiliste näitajatega, koolitee pikkuse ja korraldusega, kooli rolliga kohalikus elulaadis. Olulised on finantsmajanduslikud kaalutlused, st mitte üksnes kulutõhusus ja kulud konkreetse kooli ülalpidamiseks, vaid ka nt vanematele kooli sulgemisega kaasnevad kulud lapse saatmisel kaugemal asuvasse kooli jne. Oleme koostöös Eesti Linnade ja Valdade Liiduga töötanud omavalitsustele välja koolivõrgu otsuste ettevalmistamise suunised, kus neid kriteeriume pikemalt avame. Samuti oleme omavalitsustele muudatuste ettevalmistamiseks koostanud faktilehe, milles on kirjas väikeste gümnaasiumide pidamisega seotud väljakutsed.
Auditis täheldatakse, et mitmel pool ei saanud kohalikud omavalitsused üheselt aru, milliseid muutusi gümnaasiumivõrgu korrastamine hariduse kvaliteedis kaasa tooma peaks: „Just selged keskhariduse kvaliteedi ja kättesaadavuse nõuded (sh transpordi ja majutuse kohta) peaks olema gümnaasiumivõrgu korrastamise keskmes.“ Kuidas HTM plaanib omavalitsusi paremini informeerida ja millised on hariduse kättesaadavuse nõuded, mis on KOV-i täita?
Keskhariduse kättesaadavuse põhimõtted on kirja pandud põhikooli- ja gümnaasiumiseaduses.
1) Gümnaasiumi pidamisel tagab koolipidaja gümnaasiumi riikliku õppekava täitmiseks vajalike kvalifitseeritud õpetajate olemasolu, turvalisuse, tervisekaitse ja õppekava nõuetele vastava õppekeskkonna olemasolu, võimalused õpilase arengu toetamiseks ning kooli võimekuse pakkuda lisaks kohustuslikele õppeainetele ka valikõppeaineid gümnaasiumi riiklikus õppekavas sätestatud nõuete kohaselt.
2) Kvaliteetse ja valikuterohke ning gümnaasiumi riiklikule õppekavale vastava üldkeskhariduse omandamise võimaluse tagavad riik ja kohalik omavalitsus, pidades igas maakonnas õpilaste arvust lähtuvalt vajalikul arvul gümnaasiume. Riik kohustub pidama igas maakonnas vähemalt ühte gümnaasiumi.
Haridus- ja teadusministeerium valmistab ette keskhariduse vastutuse ja korraldusega seotud seadusemuudatusi. Perioodil 2022–2023 toimub gümnaasiumivõrgu korrastamise plaani arutelu nii kohalike omavalitsuste kui ka teiste koostööpartneritega (sh Kaubandus- ja Tööstuskoda, transpordiamet, eragümnaasiumide pidajad, õpetajate ning koolijuhtide ühendused, muud erialaliidud jpt).
Eesti hariduse infosüsteemis on kõikidele pidajatele kättesaadavad kvaliteedinäitajad, mida iga võimekas pidaja ja haridusasutuse juhtkond saavad õppekeskkonna kvaliteedi analüüsimisel kasutada.
Ministeeriumi järelevalve, analüüsi ja koolivõrguga tegelevad üksused nõustavad jätkuvalt kohalikke omavalitsusi ja haridusasutusi ning lähiajal on kavas jagada riigigümnaasiumide kvaliteedihindamise praktikat ka kohalikele omavalitsustele. Käesoleval aastal hakati HTM-i eestvedamisel töötama välja meedet „Tõenduspõhise ja õppija arengut toetava kvaliteedijuhtimise edendamine“, mille tulemuseks on hindamismudel üldhariduskoolidele ning koolipidajatele.
Riigikontrolli hinnangul tuleks üldkeskhariduse õppekohtade tagamine anda ühe vastutaja kätte. Mida HTM sellest ettepanekust arvab ja kes võiks see üks vastutaja olla?
Ühiskondlik kokkulepe Eesti haridusvaldkonna arengukavas 2021–2035 on kirjas eelkõige õppuri huvidest lähtuv suund, et keskhariduse õppekohtade pidamisel võtab riik senisest suurema vastutuse ning kohalikud omavalitsused saavad keskenduda oma põhiülesannete täitmisele: alus- ja põhiharidusele ning noorsootöö korraldamisele. Kohalikud omavalitsused on selge vastutuse määratlemist keskhariduse korraldamisel ning ühtse keskhariduse seaduse koostamist eelarve ja riigieelarve strateegia läbirääkimistel toetanud ning see on kirjas ka eelarve läbirääkimiste protokollis.
Oleme toetanud ja toetame jätkuvalt omavalitsusi, kellel on soov viia koolivõrk ja õppekohad kooskõlla juba toimunud ja prognoositavate demograafiliste muutustega.
Aastal 2023 on planeeritud avada veel kuus riigigümnaasiumi – kolm Tallinnas, kaks Narvas ja üks Rae vallas. Kas sellega lõpeb HTM-i haldusalas loodavate riigigümnaasiumide reform?
Ei, jätkuvalt räägime läbi omavalitsustega, kus loodud õppeasutused või taristu ei võimalda riigil kanda vajalike õppekohtade mahus vastutust keskhariduse eest. Seega peame omavalitsustega läbi rääkima võimalikud halduslepingud või muudatused koolivõrgus.
Riigigümnaasiumidele lisaks eksisteerivad veel keskkoolid ja gümnaasiumid. Kas nendega jätkub gümnaasiumivõrgu korrastamine?
Jah, gümnaasiumivõrgu korrastamise arutelud jätkuvad kõikide omavalitsustega, kes gümnaasiume peavad. Aruteludesse kaasame ka gümnaasiume pidavad eraõiguslikud juriidilised isikud.
Riigigümnaasiumid
Esimene riigigümnaasium, Viljandi Gümnaasium, hakkas tegutsema 1. septembril 2012. aastal. Aasta hiljem alustasid Läänemaa Ühisgümnaasium Haapsalus ja Jõgevamaa Gümnaasium Jõgeval.
2015. aasta sügisel avasid uksed Jõhvi Gümnaasium, Pärnu Koidula Gümnaasium, Tartu Tamme Gümnaasium ja Võru Gümnaasium.
2016. aasta sügisel alustasid Põlva, Valga ning Hiiumaa gümnaasium, 2018. aastal Rapla, Paide ja Viimsi gümnaasium, 2019. aastal Kohtla-Järve Gümnaasium.
2021. aasta sügisel avasid uksed Saaremaa ja Tabasalu gümnaasium. Tänavu sügisel alustasid õppetööd Rakvere ja Saue riigigümnaasium.
2023. aastal on plaanis avada kuus riigigümnaasiumi: Tallinna Mustamäe Riigigümnaasium, Tallinna Tõnismäe Riigigümnaasium, Tallinna Pelgulinna Riigigümnaasium, Rae Gümnaasium, Narva Eesti Riigigümnaasium ja Narva Gümnaasium.
Riigigümnaasiumid on ka Narva Vanalinna Riigikool, Noarootsi Gümnaasium ja Nõo Reaalgümnaasium.
Kui 2008/2009. õppeaastal omandas üldkeskharidust ligi 31 000 õpilast, siis 2021/2022. õppeaastal veidi enam kui 24 000 ehk pea neljandiku võrra vähem.
Allikas: Väikeste gümnaasiumite pidamise väljakutsed
Riigigümnaasiumide loomisega öeldi, et maakonda tuleb riigigümnaasium ning teised gümnaasiumid suletakse. Ehitati riigigümnaasiumid ,kuid mis juhtus. Maakondades pole suletud ühtegi gümnaasiumi. Töötavad kõik gümnaasiumid, kus koolis 90 õpilast, 80 õpilast jne. Sellest enam isegi ei räägita. Isegi õpilaskodusid ei ehitata ning keegi ei aruta kooliõpilaste liinide arendamist ,et õpilasi tuua äära vallast maakonnakeskusesse riigigümnaasium.
Tundub ,et üks “pakasuuhha” taas käis üle Eestimaa. Rahad kulutati ära, koolid ehitati ning ongi vaikus.Tüüpiline eestlaste hoogtöö!!!
Väga kummaline on mõista meie väikeses riigikeses mõisteid nagu riigigümnaasium või kohaliku omavalitsuse kool.Ja targutada nende terminite mõistes nende koolide plussidest ja miinustest.Tuleb välja, et kohaliku omavalitsuse koolid nagu ei kuulukski selle riigi haridussüsteemi koosseisu? Et on nagu riik riigis? Kuigi kõigi nende koolide ülalpidamise kulud tulevad ju ikkagi kõigi maksumaksjate maksudest!
Arvan, et tähtis peaks ikka eelkõige olema selle õpilastele antava hariduse sisu ja kvaliteet, mitte vaidlused pealisehituse suhtes! Nii väikeses riigikeses peaks olema ühtne haridusasutuste riiklik süsteem, mis toimis väga edukalt eelmise riigikorra ajal.Riiklik koolivõrgu planeerimine, koolide rahastamine maakondlike haridusosakondade tarifitseerimisosakondade kaudu, ühtne palga- ja kaadriarvestus.HTM kaudu kõige kvaliteetsema ja kaasaegsema õppematerjaliga koolide varustamine, koolidede õppekvaliteedi kontroll ja juhendamine.
Riigi ülesanne laiemas ulatuses peaks olema mitte koolivõrgu kokkutõmbamine, vaid elu ja ettevõtluse taastamine maakohtades ja maakonnalinnades, millega kaasneb elanikkonna kasv ja koolide täituvus!