Sissevaade koolivaliku korraldusse
Meid ajendas kirjutama 12. detsembril Õpetajate Lehes ilmunud artikkel „Kesklinna eliitkoolid taas pinnuks silmas”, mis on initsieeritud 4. detsembril toimunud arutlushommikul „Koolivalik – kes valib keda ja milleks?” toimunud vestlusringist. Võimalus sellisesse diskusiooni panustada tekkis meil tänu Eesti teadusfondi rahastatud kolmeaastasele teadusgrandile, mis uuris koolivalikut nii rahvusvahelises mõõtmes kui ka Eestis ja veelgi kitsamalt Tallinnas.
Kuna viidatud artikkel ei sisaldanud meie uurimistulemusi, tahame neid lugejale tutvustada, et avada artiklis toodud seisukohtade tagamaid. Lisaks peame vajalikuks remargi korras lisada, et meie ajendid kooliturgudega tegelda ei ole isiklikud, st siin kirjatükis toodud seisukohad ei toetu isiklikule kogemusele, vaid uuringute tulemustele.
Tallinna kooliturg 2008–2011: katsekoolidesse on saanud suurema tõenäosusega „õigete” perede lapsed
Uuring baseerub aastatel 2008–2011 Tallinna haridusameti kaasabil läbi viidud küsitlusel. Seega ei pruugi andmed kajastada tänase hübriidturu tulemusi. Viimase all peame silmas kaheastmelist valikut: a) detsentraliseeritud katsekoolide (-klasside) turg; b) tsentraliseeritud koolimääramine Tallinna haridusameti poolt. Praegusele hübriidsele jagamisviisile eelnes nn segaduste ajajärk. 2008. a oli kujunenud välja nn katsekoolide võrk, milleks olid kesklinna selektiivse vastuvõtuga koolid (rahvasuus eliitkoolid), mis enamasti korraldasid koolispetsiifilisi katseid esimese klassi õpilastele. Lisaks valmistasid ja valmistavad need koolid ette koolikatseteks (rahvasuus eelkoolid). Eelkoole korraldatakse tavaliselt sihtasutuse või muu ettevõtlusvormina ning need on tasulised. Katseteks ettevalmistavad kursused leiavad aset ühel-kahel korral nädalas tavaliselt algusega umbes kella 13–15 (ehk vanemate tööajal). 2011. a muutus Tallinnas viis, kuidas 2010. a kehtima hakanud põhikooli- ja gümnaasiumiseadust (PGS) interpreteeriti. PGS sätestas, et laste koolikoha määramisel on kohalik omavalistus kohustatud arvestama (a) kodulähedust; (b) õdesid-vendasid samas koolis ja (c) võimalusel vanemate soove. 2011. a lubati Tallinnas nn vaba kooliturgu, st iga lapsevanem sai Euroopa enamikus riikides kehtiva tava sarnaselt õiguse enda lapsele kogu Tallinna piires kooli valida. Uus korraldus tekitas mõningast paanikat ja arusaamatust (nagu institutsionaalse korralduse muudatused ikka) ja ilmselt ka detsentraliseeritud turgudele omast ustekulutamist (vt ka järgmine osa), aga meie suureks üllatuseks vähendas see vanemate taustakarakteristikutest tulenevat selektsiooni katsekoolide ja nn tavakoolide vahel.
Siiski jäid alles nn heade perede puhul olulised efektid. Kesklinnas elamine, vanemate suhteliselt kõrge sissetulek ja haridustase koos katsekoolis ettekoolitamisega tagavad (vt joonis 1) katsekooli sissesaamise.
Tulemuste interpreteerimisel on oluline tuua välja, et (a) toodud seos on minevikuline ja meil puudub kindlus, et efektid on ajas püsivad; (b) meil puuduvad analüüsid, mis näitaksid, et elukohajärgne koolimääramine toodaks oluliselt väiksemaid vanemate taustakarakteristikute efekte. Samas võime oletada, et tänane hübriidmehhanism ei pruugi olla oluliselt teistsuguse mõjuga kui aastatel 2008–2011 toiminud mehhanismid. Elukohajärgse määramise (praeguse hübriidi tsentraalne osa) põhiprobleemiks loetaksegi õpilastepõhist segregatsiooni, mis on tingitud elukohajärgsest segregatsioonist ehk „sarnased” pered koonduvad ühte linnaossa. Seda tendentsi Tallinnas kinnitavad inimgeograafide äsjased uuringud. Sarnasus tähendab siin tihti koondumist sotsiaalsete klasside – haridus, sissetulek, amet jm – alusel. Seega võib ka elukohajärgne määramine luua ebavõrdsust.
Tallinna kooliturg alates 2012: kuidas koolimääramine käib?
Jättes Tallinna hübriidse koolituru puhul kõrvale detsentraalselt ehk koolikatsetega jaotatud kohad, saame vaadata tsentraalselt (Tallinna haridusameti ehk THA) jagatud kohtade puhul järjestuse omadusi. Alates 2012. a kehtima hakanud praktika on järgmine: veebruaris tuleb katseklassidesse eksamid sooritada ja 1. märtsiks peavad katseklasside koolid välja panema sissesaanute nimekirjad. Rohkem THA katsekoolide õpilasvalikusse ei sekku. See tähendab, et iga kool ajab oma asja ise, sisseastumisinfot vahendavad koolid (oma kodulehtedel) ja see ei kajastu kuidagi THA kodulehel. Ülejäänud lastel tuleb teha järgmise kahe nädala jooksul kas e-kooli süsteemis või paberkandjal avaldus(ed). Märkida võib kuni kolm kooli, igale koolile saab taha kirjutada kommentaarid.
Näide
Lapsevanem teeb avalduse kolme kooli.
1. 21. kool. Meeldib väga nii asukoht kui ka see, et seal käib palju lapse sõpru.
2. GAG. Seal koolis käib õde.
3. KSG. Jääb küll kodust kaugele, aga on tore saksa keelt õpetav kool.
THA arvutab iga avalduse juurde teepikkuse rahvastikuregistris märgitud elukohast. Näites on toodud Kadrioru ja kesklinna piiril elav laps, kes saab vastavad meetrid koolide taha:
1. 21. kool – 230 meetrit
2. GAG – ÕDE ja 2000 meetrit
3. KSG – 650 meetrit
4. Liivalaia – 1400 meetrit
THA lisab andmestikule üldjuhul ka lähima märkimata kooli. Praegusel juhul on see Liivalaia gümnaasium (1400 meetrit).
Määratakse GAG.
Ka e-koolis avaldust tehes rõhutab süsteem, et vanemate märgitud koole ei käsitleta eelistusjärjestuses. THA määrab praeguse info põhjal suure tõenäosusega (info on tõenäosuslik, kuna jagamist tehakse käsitsi) lapse kooliks GAG-i ehk tema teise eelistuse, kuna selles käib ka lapse õde ja seega on laps GAG-i jaoks prioriteetne. Teiste sõnadega on praegune mehhanism kooli prioriteete (mitte perede eelistusi) optimeeriv, st koolid saavad lapsed, kes on nende jaoks prioriteetsed. Katsekoolidesse vastuvõtu korral peetakse esmatähtsaks lapse katsete tulemusi.
Kokkuvõtvalt määratakse tavakoolide klassidesse järgmiselt: (a) saate õe-venna kooli, kui teete sinna avalduse (eeldusel, et elate „mõistlikul” kaugusel koolist); (b) tehtud kolme avalduse järjekord ei ole oluline (vanemate eelistuste järjekord ei loe); (c) kodulähedus on õdede-vendade puhul oluline vaid siis, kui terve klass tuleb täis õdede-vendadega lapsi; (d) kodulähedust arvestatakse ilma õdede-vendadeta lapse puhul sõltumatult tehtud avaldustest; (e) lähimasse ülenõudluseta kooli määratakse laps ka juhul, kui te sinna avaldust teinud ei ole. Nagu mainitud, johtub eelmisest tõsiasi, et avaldust on mõtet teha vaid juhul, kui tahate lapse panna õe-vennaga ühte kooli. Muudel juhtudel määratakse teile lähim kool, hoolimata teie eelistustest.
Tallinna koolituru andmed: vanemad pannakse käituma strateegiliselt
Analüüsimaks koolikohtade jaotuse omadusi, olid meie käsutuses 2011.–2013. aastate andmed. Kõik sisendandmed pärinevad e-kooli andmebaasist, mis sisaldab kõiki tsentraalselt esitatud avaldusi, sealjuures on teada ka õdede-vendade kool (alates aastast 2012, eeldusel, et lapsevanem selle avaldusse kirjutas) ja rahvastikuregistrijärgne aadress. Neist andmetest (tabel 1) näeme, et aastatel 2012 ja 2013 on ligikaudu 75% vanematest esitanud vaid ühe koolieelistuse. Kas tõesti peab arvama, et vanematel ongi ainult üks koolieelistus? Samas aastal 2011 võis vanem avalduse teha Tallinna igasse kooli ja näeme, et palju suurem osa (ligikaudu pooled vanemad) on esitanud taotluse mitmesse kooli. Vanemad said proovida pääseda eelistatud kooli ja samas mitte loobuda varuvariandist.
Seega on meil alust arvata, et kuna THA ei käsitle avalduses esitatud koole eelistusjärjestuses, on vanematel kasulik esitada vaid üks eelistus. Lisaks võib Tallinna eeskiri tekitada veel käitumisstrateegiaid. Lisaks sellele, et ei vähene ajend kasutada nn vanu nippe, näiteks aadressiga petmine (lapse sissekirjutamine kellegi juurde, kes elab soovitud kooli lähedal), võib õdede-vendade strateegilisele varjamisele lisanduda nende külgevaletamise strateegia; alles jäävad ka ettekoolitamise strateegiad.
Kooliturud mujal maailmas
Nagu Tallinnas aastal 2011, on ka mujal maailmas probleemiks jagamisülesande detsentraalne lahendamine, kus iga lapsevanem peab suhtlema koolidega otse. Alates 2012 muutus Tallinnas jagamine küll tsentraalsemaks, kuid detsentraliseeritud protsess on jäänud alles katsekoolide kohtade jagamisel. Vaatame lähemalt, kuidas see töötab.
Lapsevanemad teevad avalduse igasse kooli ning lapsed sooritavad eksami vms. Selle tulemusena tekib igal koolil nimekiri lastest, keda nad tahaksid vastu võtta, ning lapsed, kes on pingereas allpool „punast joont”, jäävad esialgu vastu võtmata. Tihti pääseb mõni vahetult joonealune laps siiski kooli, kui mõni eespool olnu loobub. Kuid tavaliselt ei ole vanematel põhjust liiga vara kohast loobuda. Jäetakse alles kõige eelistatum variant ja teistest öeldakse ära. Kuid iga loobumine tekitab järgmise potentsiaalse loobumise jne, mille tulemusena tekib mõnele lapsele potentsiaalselt parem koolikoha pakkumine. Kui selline protsess saaks kesta väga kaua, leiaksidki lapsed endale sobivaima koolikoha, kuid hiljemalt 1. märtsiks peab valik olema tehtud. Samas ei teatata loobumisest liiga vara ning tavaliselt juhtubki, et loobutakse väga vähe enne tähtaega ning süsteemis tekib kaos, kuna ootamatult on tekkinud palju uusi pakkumisi.
Maailmas on sellistes olukordades sageli loodud tsentraalne jagaja, nagu ka Tallinnas tavakoolide puhul. See kogub vanemate eelistused ja koolide prioriteedid kokku ning jaotab lapsed. Sealjuures on koolide prioriteedid üldjuhul ühiskondlikud kokkulepped: milliseid lapsi võivad koolid eelistada – algkoolides on koolikatsed nende segregeeriva toime tõttu üldjuhul seadusega keelatud. Näiteks USA arstide-residentide esimeste töökohtade leidmisel on tsentraalset jagamist kastutatud juba 1960. aastatest alates ning viimasel kümnendil on rakendatud seda ka koolikohtade jagamisel. Metoodika on mõlemal juhul sama ja tuntud kui Gale-Shapley (ingl ka deferred-acceptance) algoritm. Selle on töötanud välja nüüdseks Nobeli majanduspreemia laureaat Lloyd Shapley koos David Gale’iga ning seda on põhjalikult uurinud ja rakendanud nobelist Alvin Roth.
Erinevalt Tallinna manuaalsest piiratud eelistustega jagamisest garanteerib see eeskiri igale lapsele tema kõrgeima eelistusega koolikoha leidmise. Loomulikult tuleb eeldada, et need eelistused on ka kogutud järjestatult. Samas ei ole vanematel tarvis oodata, kas mõnest koolist tuleb parem pakkumine, vaid algoritm mängib esitatud eelistuste põhjal selle protsessi läbi ja annab lõpptulemuse.
Ühiskonna eesmärgid on täidetud, aga indiviidi eelistused?
Meid huvitab Tallinna tsentraalse jagamisviisi loodava jaotuse headus võrdlevas perspektiivis. Võrdluseks kasutame Gale-Shapley algoritmi. Kuna ühiskond on (PGS-ile vastavalt) määranud eesmärgiks kodulähedase kooli ja õdede-vendade-põhise jaotamise, vaatlemegi neid kriteeriume.
Pöördume nüüd tagasi andmete juurde. Tabelis 2 ja 3 on esitatud Tallinna realiseerunud jagamise ja Gale-Shapley algoritmiga jagamise võrdlus. Paraku ei koguta Tallinnas andmeid eelistusjärjestusena, mis on vajalik Gale-Shapley algoritmi tööks, seega on tulemused tabelites leitud keskmisena mitme juhusliku järjestuse järgi esitatud alternatiividest.
Kauguse hindamisel näeme (tabel 2), et Gale-Shapley ei erine oluliselt THA saadud tulemusest. Samas on aastatel 2012 ja 2013 tulemust raske hinnata, kuna paljud esitasid vaid ühe eelistuse ja näeme avaldusi ainult tavakoolidesse. Kuid aastal 2011, mil eelistuste esitamine ei olnud piiratud, on keskmine kaugus umbes 250 m suurem kui hilisematel aastatel. Samas on 2011 Gale-Shapleyga tulemus parem Tallinnas realiseerunud jagamisest. Kui katsekoolide ning tavakoolide kohad jagataks ühtses süsteemis, võiks oodatav tulemus olla tervikuna praegusest parem. Seejuures on jagamiseeskirjaga võimalik arvesse võtta nii katsekoolide kui ka tavakoolide erinevaid prioriteete, kui koolikatsete teostamine loetakse mingil põhjusel legitiimseks.
Õdede ja vendadega samasse kooli õnnestub Gale-Shapleyga saada ligikaudu sama paljudel õpilastel, nagu Tallinnas sai. Tulemus on kergelt Tallinna kahjuks.
Kuigi tundub, et Gale-Shapley eeskirja rakendamisega palju ei võida, on üks oluline aspekt– vanemate eelistused – jäänud seni tähelepanuta. Minimeerides kaugust või määrates lapsed samasse kooli õe-vennaga, ei tea me, mitmenda eelistuse laps saab. Selleks tuleks lubada igal vanemal esitada koolide eelistusjärjestus. Samuti on raske hinnata, kui palju eelistusi peaks esitama. Teooria ütleb, et mõistlik oleks esitada kõik koolid, kuhu vanem on nõus oma lapse panema. Tihti on neid palju ja järjestada on raske, kuid esitada võiks vähemalt 10% koolidest, mis Tallinnas tähendaks 5–6 kooli.
Kokkuvõte: Tallinna kooliturg koolivaliku poliitika valguses
Seega, vastupidi 12.12 avaldatud artikli pealkirjas viidatule ei ole meie uurimisgrupile pinnuks silmas mitte eliitkoolid, vaid viis, kuidas koolikohti jagatakse. Me ei nõustu ka sageli kõlava arvamusega, et tegeleme „vale” probleemiga, sest tegelik mure on pigem nõrkade eksamitulemustega koolides. Koolivaliku teemaline kirjandus rõhutab üsna üksmeelselt, et valitsemata koolimääramise süsteem on kaudselt õpetuse sisu probleem, sest nn sisend ehk õpilane kujundab mitmeid komponente: õpetajad, kaaslased, koolijuhid, mis õpitulemusi kujundavad. Seega ei loo ohjeldamata valikumudel mitte vaid sotsiaalset ebavõrdsust – tugevama taustaga lapsed tugevamates koolides –, vaid taastoodab koolide ebaühtlast taset.
Kuidas siis ikkagi koolikohti jagada, kui elukohajärgne määramine ei rahulda nüüdisaegse mitmekesisuse ega valikuvabaduse mõttes ning nii valiku- kui ka elukohajärgne koolimääramine toob kaasa ebavõrdsuse? Euroopa valikupoliitika rõhutab kolme aspekti. Esiteks, et valik oleks sisuline, peab soosima mitmekesiste haridusvõimaluste loomist eripalgeliste koolide näol. Selliste koolide loomist tuleb julgustada nii eri pedagoogiliste praktikate kui ka omandivormide lõikes. Küll aga peab nii juurdepääs koolidele kui ka rahastamine jääma riigi kontrollida. Teiseks, pakkujate valik ehk iga üksiku kooli võimalus õpilasi valida peab olema piiratud. See tähendab üldjuhul keskseid, selgeid ja läbivaid eeskirju, mis sätestavad konkreetse piirkonna põhimõtted laste vastuvõtul. Piirkond võib siin tähendada nii riiki, linna kui ka mingit piirkonda, kus koolide grupp moodustab võrgustiku, kes lähtub sarnastest mängureeglitest. Mängureeglid ehk vastuvõtu põhimõtted sisaldavad aga tavapäraselt nii koduläheduse printsiipi kui ka nõrgemate perede eeliskohtlemist. Kolmas oluline valikumudelit täiendav tingimus on seotud valijate ehk perede võimestamisega. Ehk teisisõnu: arusaam sellest, milline on hea kool, milline on hea kool minu lapsele, ning viisid selle just meie perele parima kooli kättesaadavuse parandamisel (koolitransport, info, nõustamine; aga ka koolide oma näo kujundamine).
Eestis on asjad praegu teisiti. Esiteks on hakatud koole järjestama riigieksami tulemuste alusel, mis jaotab koolid headeks ja mitte nii headeks. Detsentraalsel katsekoolidesse vastuvõtul lubatakse koolidel lapsi valida ja tsentraalsel koolimääramisel ei lubata vanematel oma eelistusi välja näidata. Pigem peab lapsevanem strateegiliselt mõtlema, millised koolid taotlusesse panna, et mitte jääda ilma kohast eelistatud koolis.
Osaliselt on arusaadav, miks Tallinnas lubatakse esitada vaid kuni kolm alternatiivi. Käsitsi on ligikaudu 4000 õpilast koolidesse raske jagada ning pikad eelistusnimekirjad muudavad selle veelgi keerukamaks. Kui on aga olemas kogu info eelistuste, õdede-vendade ja kauguste kohta, ei ole mingit põhjust, miks ei võiks jagamist automatiseerida. Gale-Shapley võtab parimal võimalikul viisil arvesse vanemate eelistused ja õiguse (kauguse ning õe-venna näol) kooli pääseda ning garanteerib jagamise, kus on põhjendatud mõnda kooli mittesaamine: teistel lastel õppis samas koolis õde või vend või elasid nad koolile lähemal. Samas ei tohi ära unustada ka õiglust koolide prioriteetides. Kui praegu registreerivad vanemad ennast mõnda koolilähedasse korterisse koolikoha saamiseks, ei tundu see õiglane. Ei tohi unustada, et elukohajärgsus võib samuti olla segregeeriv. Tabelis 4 oleme kokkuvõtlikult esitanud kahe süsteemi võrdluse.
Antud kirjatükki ei mahu diskussioon, mis puudutab lastevanemate rolli koolide arendamisel. Ehk see, millele viitas paneelis Mailis Reps, kui väljendas lootust, et asjad hakkavad muutuma ning nn vana veelahe eliidi ja mitteeliidi vahel oma tähtsust kaotama. Viimane tulenevat sellest, et vanemad tahavad midagi muud kui vaid eksamitulemuste tootmist, või soovivad eliidist välja jäänud alternatiivi ja on nõus sellesse panustama. Olgugi, et nn häälestrateegia on märkimisväärselt vähem uuritud koolivaliku valdkond, on alust selles lootuses kahelda. Nimelt pole perede võime ja võimalus praegusest koolivõrgust väljuda või selle arengus kaasa rääkida kaugeltki ühtlane. Veelgi enam, need võimalused on paremad tavaliselt ühtedel ja samadel peredel – edukamatel. Seega, olgugi et ideeliselt paeluv koolivõrgu arendamise viis oleks kasutada professionaalide asemel vanemaid, peab haridusliku ebavõrdsuse seisukohalt koolisüsteemi mitmekesistamise initsiatiiv tulema riigilt ning viimane peab mh tagama, et uut tüüpi kogukonna- ja alternatiivkoolidesse pääseks vajadusel ka lapsed, kelle vanemate töö- ja elukohustused ei võimaldada ise kooli luua.
Seega koosneks meie miinimumsoovitus kolmest punktist, mis puudutavad vaid jagamisviisi: (a) esitada kõik (tava- kui katsekoolide) eelistused ühtses süsteemis; (b) mitte piirata esitatud eelistuste arvu, reastada võib kas või kõik koolid; (c) jagada koolikohad Gale-Shapley eeskirja järgi. Kui aga tahta praegust koolivalikupoliitikat parendada, siis see on juba hoopis laiem teema ega mahu sellesse kirjatükki. Poliitikakujundamise aluseks võib välja tuua järgmised küsimused, mis vajavad esmalt tähelepanu. Kas algkooli sisseastumiskatsed tagavad lastele võrdsed võimalused, sõltumata nende vanemate sotsiaal-majanduslikust staatusest? Kas tänane hariduse finantseerimisskeem (näiteks era- ja riigikoolide erisused) on õiglane? Kas praegu toetatakse õpetajat eriilmeliste pedagoogiliste praktikate arendamisel? Kas tänane väline kvaliteedihindamise süsteem toetab õpetamist ja pedagoogilisi kogemusi? Nimekiri ei ole lõplik.
[…] – Sissevaade koolivaliku korraldusse (opleht.ee) 16.01.2015 – Selgusid Eesti Rahvusballeti esseekonkursi võitjad […]